[基金项目)刘伟(1977-)，男，山东寿先人，山东大学经济学院2003级硕士研究生，研究方向为财政金融调控理论；张泽荣(1957-)，山东肥城人，泰安市财政干部教育中心高级经济师，研究方向为财政理论和财政政策。
[摘要]由于缺乏有效的财政支出绩效监督指标体系，目前中国财政支出绩效监督仅仅停留在对部分项目财务指标的检查和效果的评价，而对财政资金的使用效益评价监督不足。因此，构建一套科学、统一和完整的财政支出绩效监督指标体系就显得十分重要。
[关键词]财政支出；绩效监督；指标体系
[中图分类号]17810．4 [文献标识码]A [文章编号]1003-3890(2006)05-0049-04
从1998年中国提出建立公共财政体制框架开始，逐步推行了部门预算、国库集中收付、预算外资金收支“两条线”等一系列预算制度改革措施。随着预算管理制度改革的不断深入，财政管理水平的逐步提高，财政资金分配和使用效益问题越来越受到人们的广泛关注，财政支出绩效监督问题也越来越显得重要。因此，尽快构建财政支出绩效监督指标体系，完善财政监督和绩效预算管理制度，加强财政资金的效益性监督，提高财政资金使用绩效成为财政支出管理改革的当务之急。
一、构建财政支出绩效监督指标体系的基本思路
对财政支出绩效进行监督，不仅仅是各国政府自身对财政支出管理的要求，更是国家对高效政府的制度约束和手段。根据中国目前的情况，构建财政支出绩效监督指标体系的基本思路有四个方面：
(一)立足现实，与财政管理改革相结合
财政支出绩效监督在一些发达市场经济国家有着相当的发展，从某种意义上讲，财政支出绩效监督是在我们学习、借鉴典型的市场经济国家适用的财政理论和财政制度过程进入我们的视野的，与我们以往的财政监督模式有很大的不同，有一整套的财政支出绩效监督理念、规则和成熟的制度安排，值得我们认真学习和借鉴。但是，在很多方面与中国的国情和财政经济现实有所不同，不宜直接拿来，照抄照搬他们的做法。构建财政支出绩效监督指标体系要遵循中国的公共财政体制建设的基本线索，结合财政管理改革进程进行。要结合部门预算、国库集中收付、预算外资金收支“两条线”、绩效预算等一系列预算制度改革，同步改革，同步推进，同步实施，建立同一财政制度平台和协调社会经济环境，使这些改革相互配合，相互支持，相互促进。
(二)理论指导，与财政理论推进相结合
构建财政支出绩效监督指标体系既要建立在马克思主义经济学和理论联系实际的基础上，又要吸收现代福利经济学、制度经济学以及其他相关经济理论的观点和方法，结合中国财政经济理论界对公共财政建设问题的探索，既要借鉴典型市场经济国家的做法，又要总结中国财政改革近20年的实践。
(三)重在创新，与完善财政制度相结合
构建财政支出绩效监督指标体系，要突破传统财政监督体系的旧模式，创新财政监督体系的新模式，从制度设计入手，以制度设计为主要线索，结合完善公共财政制度，着手构建财政支出绩效监督指标体系，逐步完善。通过逐步完善财政法律制度、绩效管理制度、绩效评价制度、财政监督制度等，健全财政管理机制，创新财政支出绩效监督体系。
(四)分步实施，与建设公共财政体系相结合
构建财政支出绩效监督指标体系，要遵循公共财政的本质特征，从满足社会公共需要出发，研究财政支出绩效监督体系问题，推进中国公共财政体系建设。以实现公共财政建设目标的角度，考虑构建财政支出绩效监督指标体系。在具体实施中应结合构建公共财政框架的要求，逐步推开，积极探索。考虑到财政支出绩效监督工作的复杂性，与此相关的法律法规的建立和完善还需要相当长的时间。因此，应本着先易后难，分步实施的办法进行。
二、构建财政支出绩效监督指标体系的基本原则
财政支出绩效监督不同于一般的财政监督。它是一般的财政监督的拓展，不但要检查合规性，揭示违法违纪行为，还要对支出的成绩和所取得的效益状况进行评估，以督导财政管理水平提高。财政支出绩效监督是一项十分复杂的系统工程，具有其自身的特点。因此，构建财政支出绩效监督指标体系，应当坚持以下四个方面的原则。
(一)全面性与特殊性相结合原则
全面性包括两个方面：(1)监督对象的全面性。既要监督财政资金审核、流转、使用环节的绩效，也要监督财政支出结构、项目绩效和支出部门、单位的绩效。(2)监督内容的全面性。财政支出类别多，内容浩繁，支出对象广泛，涉及社会经济的各个领域和方面，既涉及生产建设领域和生活消费领域，也涉及中央与地方、国家与企事业单位，要求财政支出讲求总体效益。因此，绩效监督对财政支出绩效要做出全面综合的评价和考核。同时，由于财政支出涉及的领域众多、内容复杂、对象广泛，决定了财政支出绩效监督具有特殊性，主要表现为多样性和多层次性。财政支出绩效监督要从政治、经济、文化、科技等多方面考虑，涉及经济效益和社会效益、短期效益和长期效益、直接效益和间接效益、整体效益和局部效益等方面的问题，使财政支出绩效监督具有多样性特点。因此，在构建财政支出绩效监督指标体系时，不但要全面考虑各种效益和总体绩效，也要充分考虑不同支出所产生效益的特殊性。
(二)科学性与客观性相结合原则
财政支出绩效监督应符合财政活动本身的性质、特点及运行过程，其内容、方法、指标和成果利用等方面都应遵循科学性原则。建立一系列科学完整的指标体系，对不同行业、不同类型的财政支出使用效果进行整体评价和横向对比分析考核。由于财政支出绩效监督指标层次较多，数量较大，涉及内容复杂，指标的设计选择、方法的使用要切实可行、符合实际。要精确选择考核指标，客观反映考核内容，充分考虑指标的可控性和可操作性，尽可能减少人为因素和主观判断对指标测度的干扰。
(三)统一性与差别性相结合原则
虽然各类财政支出范围、目标，，功能各有不同，可以采用不同的监督办法，但是都应当有一定的标准、指标、程序和分析框架对此进行评价考核，都应当从经济性、效率性、效果性三者之间的相互联系中对财政资金分配使用情况进行综合考察、分析。因此，构建财政支出绩效监督指标体系，必须设计符合实际的一套统一的原则、制度、标准和程序，用来规范财政支出绩效监督工作；同时，也要考虑到财政支出绩效表现的多样性，对不同类别财政支出绩效的监督，可以在统一规范的平台上，充分考虑其差别性，结合各自的功能特性，选择相应的指标和标准来进行评价考核。
(四)定量与定性相结合原则
由于财政支出涉及社会经济生活的各个方面，有些财政支出效果可以直接定量衡量，有些涉及社
会事业发展的支出难以定量衡量，需要用间接的定性方法衡量。单纯使用定量或定性方法进行监督考核，势必会影响监督结果的公平、公正。因此，将定性和定量结合起来，更能客观、真实、全面地反映财政支出绩效。
三、构建财政支出绩效监督指标体系的基本框架
财政支出绩效是指财政支出活动所取得的成绩与积极效果。它反映了政府为满足社会公共需要而进行的资源配置活动与所取得的社会实际效果之间的比较关系。财政支出绩效监督是以提高财政资金分配与使用绩效为目的，在有效开展财政支出合规性监督的基础上，按照绩效管理的要求，通过制定明确合理的目标，运用科学的绩效监督方法和一系列的指标，对财政支出行为过程及其结果进行客观、公正地制约和反馈，对绩效目标的实现程度和效果进行监督，找出实际绩效状况与应当达到的绩效水平的差距，从而促进被监督主体达到预期绩效的监督过程。财政支出绩效监督目标是以最小的资金支出取得最大的效益，促进财政支出有效实现政府职能；以预算分配的科学性最大限度地满足社会公共需要，促进财政管理规范化。
(一)财政支出绩效监督的分类体系
财政支出绩效监督指标的分类，要以加强财政支出管理为重点，以实施预算编制、预算执行和资金使用效果全方位的考核评价为核心，以完善财政支出追踪问效制度为目标。因此，财政支出绩效监督的分类体系，根据开展财政支出绩效监督工作的主体和客体的不同，应当以财政支出绩效监督的四个层次来确定。(1)财政支出项目绩效监督。按照财政支出功能进行考核评价，包括经济建设支出项目、教育事业支出项目、科学事业支出项目、文化事业支出项目、社会保障支出项目、行政管理支出项目、公检法司支出项目、农业事业支出项目和其他类支出项目。主要目的是促进合理安排财政经费、提高财政资金效益。(2)单位财政支出绩效监督。既要评价考核单位自身工作业绩，即对预算及相关决策的执行情况和财政资金使用效益进行监督，还要评价考核财政资金具体使用单位的筹资能力、资产的管理水平、财政资金的产出效益、重点项目的实施情况等，主要是侧重于财务绩效监督。(3)部门财政支出绩效监督。按照国民经济部门、政府行政管理部门、国防部门、社会事业部门、其他部门考核评价，主要侧重于衡量两个方面内容：一方面是部门是否对财政资源进行合理配置和优化，财政资源的使用是否得到相应的产出和成果；另一方面是部门本身的工作绩效评价考核，包括是否完成既定的发展计划和目标，完成预算目标的财力保障度如何，内部资金的使用效率状况等。(4)财政支出综合绩效监督。其范围可以是整个国家的财政支出，也可以是某一区域内发生的财政支出。侧重从宏观角度反映公共财政支出的合比例性，用指标来说明财政支出的总规模是否合理，是否有利于财政目标的实现；财政支出的结构是否合理，财政支出是否有效率，与经济发展及财政政策目标是否吻合。
(二)财政支出绩效监督的指标体系
财政支出绩效监督指标体系是财政支出绩效监督的核心，是财政支出绩效监督工作实施的基本依据。指标体系的设计，要以反映财政支出绩效监督考核要求为重点，体现财政支出的性质和功能。指标体系总体结构的设计，要全面、系统、科学，具有较强的目的性、客观性，否则会影响到绩效监督刘伟，张泽荣 构建财政支出绩效监督指标体系的思考的质量；具体指标的设置，要有较强的针对性和可操作性，要为绩效监督的目标和需要服务；筛选确定单项指标，要考虑该指标在整个指标体系中的地位和作用，注意指标的兼容性和精简性，尽量减少指标信息收集成本。根据财政支出绩效监督的分类体系，应建立财政支出项目绩效监督、单位财政支出绩效监督、部门财政支出绩效监督、财政支出综合绩效监督指标体系。根据财政支出绩效监督的经验，从指标的适用性角度考虑，各类指标均可划分为通用指标、专用指标、补充指标和评议指标四种类型。并且根据指标的性质不同，可以将各类财政支出绩效监督指标划分为定量指标和定性指标。根据财政支出的不同功能和类型，同时兼顾绩效监督工作的可操作性分为九大类，包括：经济建设支出指标；财政支农支出指标；财政教育支出指标；财政科技支出指标；财政文化体育支出指标；财政卫生支出指标；财政社会保障支出指标；政府采购支出指标；政府运转支出指标。针对不同要求的绩效监督考核内容，选取相应的指标体系。如对财政支出过程的绩效监督，可以选用财政资金的审核环节绩效监督指标、流转环节绩效监督指标和使用环节绩效监督指标体系。
(三)财政支出绩效监督的标准体系
财政支出绩效监督标准是以一定的样本数据为基础的，利用数理统计的原理进行测算而得出的标准数据。科学的监督标准能够具体将监督对象的好坏、优劣等特征通过量化的方法进行量度。因此，监督标准的选择，要与监督指标体系相匹配。监督标准也应构建为通用标准、专用标准、补充标准和评议标准四种类型。并按照可计量性细化为定量标准和定性标准，行业标准、计划标准、经验标准和历史标准。每一层次的标准，都设定相应的标准值。标准值得取值可根据监督对象的层次，依据中央或地方预算单位的年度决算数据、国家有关部门颁布的行业标准，以及国际或国内实践重一些公认的标准选定。这样的财政支出绩效监督标准体系，可以充分吸纳现有实际工作重的各类标准，实现定量标准与定性标准的有机结合，构成财政支出项目绩效监督、单位财政支出绩效监督、部门财政支出绩效监督、财政支出综合绩效监督标准体系。
(四)财政支出绩效监督的方法体系
一般来说，财政支出绩效监督的方法，可以根据公共产品的性质不同，采取不同的方法。对用于提供纯公共产品的财政支出，可采用定性或定性与定量相结合的方法；对用于提供混合公共产品的财政支出，可采用定量的方法。由于政府公共部门提供的公共产品纯度越高，成本收益的数据收集较为困难，难以对其支出绩效作出精确判断。混合公共产品的财政支出常用的方法：一是成本—效益分析法。它是针对预先确定的建设目标，将一定时期内项目的总成本与总效益进行对比分析的一种方法，提出若干实现目标的方案，通过多个预选方案进行成本效益分析，选择最优的支出方案。该方法适用于成本和收益都能准确计量的项目评价考核。生产性投资项目或生产性基础设施工程绩效的监督，通过分析支出成本、计算测评经济绩效并加以比较，可以比较准确地计算出绩效或收益情况。二是最低费用选择法。这种方法一般只计算各被选项目的有形成本，以成本最低为选择标准，并以最低成本为原则来确定最终的支出项目。此方法适用于那些成本易于计算而效益不易计量的支出项目，如社会保障支出项目。三是综合因素分析法。根据定性和定量指标对财政资金绩效进行综合监督，计算出综合经济绩效指数，将各个环节或各领域的经济绩效单项指标值进行综合，在此基础上展开分析、推断。该方法准确度较高、也较全面，特别是对于支出具有公共性、不形成有形资产或实体项目、绩效具有发散性而不易衡量的支出进行绩效监督较为适合。四是历史动态比较法。将某一类支出或项目的历史数据进行对比分析，了解其历史上的变化及效益波动情况，通过历史数据的排列，既可以看出其发展趋势，也可以了解各种因素在不同时期的影响及作用机理，进而分析其效益差异的成因及改进方向。这种方法适于历史资料比较健全的项目。五是公众评判法。对于无法直接用指标计量其效益的支出项目，可以通过选择有关专家进行评估并对社会公众进行问卷调查以评判其效益，以社会公众的认同度高地为标准。这种方法适合于对公共管理部门和财政投资兴建的公共设施等项目。六是目标评价法。将当期经济效益或社会效益水平与其预先目标标准进行对比分析的方法，此方法可用于对部门和单位的监督，也可用于周期性较长项目的监督，还可用于规模及结构效益方面的监督。
[参考文献]
[1]财政支出绩效监督课题组．财政支出绩效监督研究[M]．北京：中国财政经济出版社,2004．
[2]申书海．财政支出绩效评价体系构成研究[J]，财政研究，2003，(7)．
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