随着人类经济社会的发展,物质文明和精神文明出现空前未有的繁荣,但与此同时也带来严重的环境问题,影响到可持续发展。环境安全成为党和国家、广大人民群众日益关注的重大战略问题。审计机关要有效开展环境审计,充分发挥审计作为经济社会“免疫系统”的功能,就必须切实把握环境审计的功能定位,找准环境审计的发展思路,积极构建多元化的环境审计工作格局。
一、我国环境审计的发展历程和当前形势
我国审计机关自1983年成立之初开展环境审计并没有明确提出环境审计的概念,只是在开展其他的审计项目中涉及到一些环境保护资金的审计事项,以专项资金管理使用的合法性和合规性为审计的主要目标。到1998年审计署成立农业与资源环保审计司,开始明确了环境审计职能,审计机关开始有意识地从促进污染治理和促进生态环境保护两个方面,组织开展环境审计,审计的重点从资金的合规性和合法性审计,更多地向环境影响的监督和环境管理的评价方向转移。2003年审计署成立环境审计协调领导小组,开始兼顾环境审计理论和实践的双重探索,积极吸收国际环境审计的先进经验,不断拓展环境审计的新领域,及时总结既往环境审计工作中行之有效的实践经验。2008年和2009年审计署分别制定下发的《2008～2012年审计工作发展规划》和《关于加强资源环境审计工作的意见》,把环境审计摆上了更加重要的位置,标志我国环境审计工作步入新阶段。
从我国的环境审计工作的发展历程上看,虽然通过审计实践和探索,积累初步经验,已经取得了一定成效。但是应该看到,我国的环境审计仍然处于初级阶段。与当前日益严峻的环境形势的要求相比,还有很大的差距。我国的环境审计工作面临的任务将日益繁重和艰巨,也面临着很多的困难。如环境审计领域还比较狭窄,审计经验还不够充分,缺乏完整的环境审计评价体系和相应的审计技术与方法,环境审计的要求与审计资源相对不足,审计人员的专业素质不能适应环境审计工作的需要等等。面对当前日益严峻的环境形势,以及环境审计面临的任务和困难,需要我们在环境政策、法律和理论等方面进行更为深入的研究,在审计计划、资源整合、技术方法和成果运用等方面进行更为深入的探索,积极构建多元化的环境审计新格局,才能为我国环境审计的发展提供强有力的支持。
二、构建多元化环境审计格局的必要性
笔者认为,多元化环境审计工作格局,即指针对环境审计多元化的特点,通过充分整合审计机关现有的各项自有资源和外部资源,积极倡导和组织财政审计、投资审计、金融审计、企业审计、外资审计、经济责任审计等专业审计部门,在各项专业审计中全程关注资源节约和环境保护的相关事项,关注中央关于转变发展方式、调整经济结构相关政策的落实情况,揭露和查处破坏浪费资源、造成国有资源流失和危害资源环境安全等问题,从而构建起资源环境审计与其他专业审计相结合的多元工作格局。
构建多元化环境审计格局是发挥审计“免疫系统”功能的需要。刘家义审计长关于审计是经济社会运行的“免疫系统”的理论认为,审计的本质是“免疫系统”,审计应当发挥“免疫系统”内在所固有的“预防、揭示和抵御”功能。而构建环境审计多元化格局,其着眼点不再仅仅是局限于环保部门和环保资金,而是拓展到了与环境有关的所有单位、部门、行业甚至个人。多元化的环境审计格局是站在维护国家资源与生态环境安全、维护民生安全的高度,立足建设性和宏观全局,维护经济社会的可持续发展,这正是顺应了国家审计作为经济社会“免疫系统”功能的需要。
构建多元化环境审计格局是服务可持续发展大局的需要。实践证明,环境保护是实现人类社会可持续发展的重要保证。开展环境审计与加强环境保护管理一样,成为当前迫切的任务。开展环境审计,构建环境审计的多元化格局,在经济与环境协调发展中发挥其重要作用,这不仅仅是完善环境管理系统的要求,而且已经成为贯彻落实可持续发展战略的需要。
构建多元化环境审计格局是拓展审计内涵外延的需要。随着经济社会的发展,政府审计的职能也必然随之发展扩大。现代政府审计不仅仅局限于传统审计的监督职能,除了重视监督职能,还有评价、鉴证、管理、服务等多种职能。环境审计是依据环境法规、政策和标准,遵循审计准则,系统地、定期地对被审计单位的环境活动、环境财务信息和环境管理系统的真实性、合规性和有效性进行监督、评价和鉴证的一个新的审计领域,符合当前形势下拓展审计内涵外延的需要。
构建多元化环境审计格局是整合资源、发挥合力的需要。环境问题表现在经济社会的方方面面,使得环境审计具有涉及范围广,行业多,政策性和专业性强等诸多特点。因此必须充分整合审计机关现有的各项自有资源和外部资源,积极倡导和组织财政审计、投资审计等专业审计部门,在各项专业审计中关注资源节约和环境保护的相关事项,揭露和查处破坏浪费资源、造成国有资源流失和危害资源环境安全等问题,使环境审计与其他专业审计有机结合起来,形成合力,充分发挥审计监督的整体效能。
三、构建多元化环境审计格局的主要内容
一是计划安排多元化。环境审计的效果与环境审计计划管理密切相关。构建多元化环境审计格局,必须切实加强环境审计的计划管理,这就需要我们在充分调查研究的基础上,科学编制环境审计工作的中长期和年度计划,切实增强计划编制的协调性和稳定性,同时相应建立健全合理的环境审计计划考核制度。
二是部门参与多元化。环境保护涉及经济社会各行各业、方方面面,就是我们每个人也都负有保护环境的义务。要充分发挥环境审计在维护经济社会可持续发展方面的重要作用,仅仅靠审计机关内部专司环境审计的部门来承担环境审计的任务是远远不够的。因此,必须积极倡导财政审计、投资审计、外资审计等其他专业审计部门参与环境审计中来,这是构建多元化环境审计格局的一项重要内容。
三是审计内容多元化。体现在财政审计要以落实环境保护政策和环境保护资金的真实合法效益为主要内容,积极探索财政审计与环境审计的结合。投资审计要明确建设项目的环境审计目标,把环境审计作为投资审计工作的重点内容。金融审计要把金融部门落实国家环保政策情况作为重要审计内容,加大对高耗能、高污染和产能过剩等行业投放信贷资金等违规行为的查处力度。企业审计要把环境审计的内容纳入其财务收支审计中,并予以重点关注,揭露了企业在能源消耗、“三废”排放、产业结构调整等方面的问题,促进企业节约资源、保护环境。外资审计要发挥环境项目公证审计的建设性作用。
四是技术方法多元化。环境审计必须充分考虑到可持续发展的三个要素,即经济增长、环境保护和社会进步。环境审计技术方法必须与环境问题的特点相结合,与传统审计技术方法相比要有新的突破,才有利于操作。尤其是针对当前环境审计领域还比较狭窄,审计经验还不够充分,缺乏完整的环境审计评价体系,环境审计专业性强的形势,更需要我们积极探索和创新多元化、现代化的环境审计技术方法,推动环境审计工作向纵深发展。
五是成果运用多元化。环境审计工作的成效最终要体现在审计成果的运用和转化上,真正起到促进全社会节约资源、保护环境的目的,才能实现审计成果效能的最大化,推动可持续发展战略的落实。多元化环境审计格局要求各专业部门进一步完善内部协作机制,优化审计资源配置,积极创新审计思路、方法、技术、管理等,注重审计成果运用的提升扩展,最大限度地发挥环境审计的效能。
四、构建环境审计多元化格局的主要措施
一是协调机构为领导。审计署2003年就成立了环境审计协调领导小组,并在近两年将成员单位从最初的5个扩大到9个司局,此后各地的审计机关也相继建立和完善了环境审计的工作协调机构。在开展审计项目时,要充分发挥环境审计工作协调机构的领导作用,针对环境审计多元化的特点,整合审计资源,积极倡导和组织财政审计等专业审计部门深入开展好环境审计。
二是统筹计划为龙头。审计计划是审计工作的龙头。多元化的环境审计格局要求,在制定审计项目计划时要积极围绕国家相关环境保护政策目标,在安排财政审计、金融审计、投资审计、外资审计、经济责任审计等各专业审计项目的同时要融入环境审计的内容,加大对环境保护领域重大违纪违规问题的查处力度,从宏观层面揭示和反映体制性、机制性、制度性的缺陷和管理中存在的突出问题,促进资源节约和环境保护。
三是成果共享为平台。构建多元化环境审计格局,要求各专业审计部门在加强内部协作的同时要认真抓好审计成果的共享和运用,树立实现审计成果效能最大化的意识,通过多部门分工协作,对同类项目、同步项目和某一时间段项目的审计结果进行横向和纵向多角度的整合、分析和提炼,及时总结审计工作中的新探索、新经验、新成果,努力提高审计成果的转化率和使用率。此外还应充分借鉴环境保护部门、内部审计和社会审计的成果,实
现环境审计成果最优和最大化。
四是人才储备为支持。构建多元化环境审计格局,必须切实加强环境审计人才队伍建设。要通过加大对现有审计人员的培训力度,促进转变观念,更新知识,增强素质。要把实践作为培养审计人才的第一跑道,给广大审计人员提供更多更丰富的学习锻炼机会,在审计一线培养、造就优秀的审计人才,不断提高审计队伍的实战能力。同时要积极借助环境保护部门和有关中介机构的力量,吸纳储备环境相关专业的专家、人才充实到环境审计队伍中,逐步建立起环境审计专家库,为环境审计更好地开展提供人才支撑。
五是法规准则为保障。我国环境审计尚属于起步和探索阶段,环境审计方面的法律法规、制度建设相对滞后,环境审计的具体实施办法和评价标准体系尚未建立健全。因此,必须进一步强化环境审计意识,加强环境审计法制建设。在修订相关环境法规和审计法规的过程中,要进一步充实完善环境审计的内容,要建立健全环境审计的评价指标体系,切实增强环境审计的权威性,为环境审计提供坚强的法律保障。
(作者单位:江西省审计厅)