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【摘要】城郊结合部呈现案件高发，人员组成复杂的特点。南京市城郊结合部派出所应当从警力配置、经费保障、考核制度、人本化管理、社会力量和队伍联动等方面探索推进“四班三运转”、弹性工作制、错时制等创新型举措，主动适应城郊结合部治安形势，加快城郊结合部派出所勤务运行机制改革。
【关键词】城郊结合部；派出所；警力配置；勤务运行机制
一、问题的提出
新形势下，社会的复杂化导致治安形势日趋动态化，特殊的地理条件使城郊结合部受到城市治安和农村治安的双重辐射。暴力犯罪、侵财犯罪、流窜犯罪、吸贩毒犯罪、制假犯罪等各种犯罪活动不可避免地在城郊结合部集中表现出来，造成了城郊结合部案件多发、大案频发的局面，给派出所的工作带来重重困难。派出所勤务运行机制是派出所根据上级要求、派出所总体工作目标、辖区治安特点和实有警力情况，在工作岗位、时间、空间上进行警力配置，在执法执勤形式、方式上进行科学规划，进而实现提高警务效能，完善辖区“打、防、控”体系，提升服务水平，让人民满意的一种运行机制。[1]派出所勤务运行机制的优劣直接关系到派出所工作的强弱、民警队伍战斗力的高低及群众的满意度。新时期在各地公安机关积极探索警务改革措施的浪潮下，建立适应动态治安环境下防范控制犯罪的新型勤务运行机制，在对付日趋智能化和流窜化的动态犯罪中显得尤为重要。
但是，新的治安形势下，派出所任务的与日俱增加剧了警力不足的矛盾，传统的勤务管理模式虽经过不断改良，但仍与现代警务注重实战的要求很不适应。一是警力配置不科学，警种职责分工混乱，责任制不落实。由于警力有限，加之警种分工过细，社区队、治安队、刑警队、巡警队之间职能交叉重叠，容易出现工作职责不清甚至互相推诿的现象，个别警种、部门职能弱化，影响了警务工作效能。派出所、交巡警、刑侦、治安等警种和机关挂钩部门警力、社会防范力量统一纳入责任区，根据属地管理与业务主管相结合的原则承担防控责任的机制尚未建立，所队协作不强，衔接不畅，警种之间分工协作机制不健全，打、防、控各自为战，缺少沟通协调，信息不畅，情况不明，难以实现集约化效能。二是一线实战力量少，勤务方式不合理，机关化倾向严重。公安机关警务体制改革不够彻底，警力下沉不够，倒金字塔的问题没有得到深层解决。非实战警力较多，一线警力较少，尤其是治安巡逻方面警力配置更少。“朝九晚五”式行政机关的工作勤务，过于僵化，“群众下班我下班”，警力不能跟着警情走，给犯罪分子留下极大的犯罪空间。三是警务理念落后，重打击轻防范，群众满意率低。民警坐班值守和值班接处警为主的静态被动勤务，忽视巡逻防范和社区警务工作，与群众缺少接触，见警率不高，群众安全感低；主动防范意识不够，信息不灵，实有人口底数摸不清，情况不明，高危人群掌控不住，不能及时主动发现问题苗头，而是被动等警，有限的工作时间利用不当，一些地方的社区队、治安队、巡逻队都成了办案队，严重浪费了有限的警力资源。
进一步改善城郊结合部派出所勤务运行机制，使其在警务机制保障下高效运行，对于做好派出所工作、维护城郊结合部地区治安稳定具有重要意义。本文以南京市雨花分局城郊结合部派出所为例，着重分析城郊结合部勤务运行机制改革存在的问题并提出相关建议。
二、城郊结合部派出所勤务运行机制现状
（一）城郊结合部派出所警力配置及勤务运行情况
南京市雨花台区位于南京西南，总面积135平方公里，户籍人口24万，常住人口41万，属于典型的城郊结合部地带，也是南京外来人口主要集中居住区之一，由于地域及区位的特殊性，近年来治安状况比较复杂。
本次调查时间于2013年12月，对象为南京市雨花台区雨花台派出所、梅山派出所、西善桥派出所、站前派出所、共青团路派出所基层民警。共发放问卷150份，回收问卷144份，回收率约为96%，其中有效问卷139份，占回收问卷的约96.5%。调查涉及的六个城郊结合部派出所，主要实行所队分设的警务运行模式。从表1.1来看，总体来说各派出所在警力分配上按比例从高到低依次为社区管理（36.8%）、侦查破案（25.4%）、街面巡逻（22.3%）。这里的其他工作主要是指户籍管理和内勤。从队伍年龄构成上，如图1.1所示，1948年至1958年出生的民警占7.8%；1959至1969年出生的民警占32.6%；1970—1980年出生的民警占30.6%；1981—1990年出生的民警占29.0%。全所民警除完成大的勤务活动以外，平时执行8小时工作制，在正常情况下，其作息时间与政府行政机关同步，白天全体人员在岗工作，晚上留值班人员在岗。
现有的这种警力配置、投向以及勤务制度已暴露出了明显的缺陷，其中既有客观情况的变化，又有主观上的不适应。突出表现在四个方面：
1.接处警任务繁重影响基础防范工作。从图1.2派出所勤务中牵扯最多的警力来看，56.8%的城郊结合部派出所民警认为公安机关最繁重、耗费精力的事务是接处警，治安防范、专项行动次之，纠纷调解和侦查破案持平，然后是安保警卫和人口管理。这反映了城郊派出所面临的治安案件、民事纠纷较多，接处警量大的特点。一方面是因为城郊结合部治安形势比较复杂，案情量大；另一方面少数基层公安机关动用警力参与非警务活动的现象仍然存在，加重了公安机关负担。民警的主要工作时间投放在接处警上，分身乏术，民警进社区、日常巡逻得不到保障，人口基本信息收集不到位，防控不足。
2.警力配置过于老旧。过于注重形式，讲求上、下对应，在岗位、警种设置上强调小而全，一方面使警种分工过细，容易出现扯皮推诿现象，另一方面使有限警力过于分散，形不成合力，整体作战的优势得不到体现，同时也使民警的综合素质得不到提高，综合执法能力下降，一警多能的作用难以发挥。人员配备不合理，各单位、各部门和警种之间警力配备不均衡、不科学，和其自身承担的职责、工作量不相适应，形成忙闲不均。以站前派出所为例，在民警总人数只有20人的现实情况下，定期日常巡逻的民警只有3人，力量难以到位正常运转，巡逻、走访收不到实际效果，无法最大限度地把警力压向治安复杂路段、时段。“人海战术”、“平均用警”、“疲劳战”等粗放型警务模式使得警力不足与警力资源浪费并存，弹性工作制、错时工作制等科学布警方法尚未得到有效推进。
3.勤务运行难以实现“猫鼠同步”。如果把犯罪分子比作“鼠”，警察就是“猫”，机关化的勤务工作模式没有从根本上改革，“群众上班我上班，群众下班我休息”、“老鼠出洞猫休息”的勤务制度和工作模式已经远远滞后于现代防控体系建设的要求，这是长期以来公安机关警力整合的一大顽症。民警们实行每日八小时工作制，上下午正常上下班，周六周日休息，轮流值班备勤，警力的时空布局和治安防控的实际需要之间存在着不对应不衔接，日常勤务工作也有很大一部分耗在文山会海上，习惯于坐堂办公，备勤待勤，从而形成民警一方面除正常八小时工作日外，还得时常加班加点，参加多种专项斗争和突击行动，星期得不到休息，疲于应付，另一方面在群众迫切需要的时段，警力出现真空，对社会面上的治安控制能力明显不足，在时间上给违法犯罪留下空档，如对目前城郊结合部的治安状况最大特点的调查中，53.2%的民警选择了“发案易，防范难，入室盗窃等侵财性案件夜间高发”，侵财类案件60%以上发生在18点至凌晨6点之间，而此时警力确是最薄弱的，不到总警力的10%，派出所中夜间值班的民警只有两三人，基本满足“双人出警”的规定，民警只能被动地“等待”警情的发生，而无法主动出击、抓获先行，有时由于警情量大，经常会拖延到第二天，“猫鼠”不能同步，影响处警效率。一些犯罪分子专门在节假日作案，形成“假日治安热点”。
4.中青年男民警长期高负荷工作。警力并不能切实充实到一线岗位上，实战岗位的警力仍显不足；在质量上并非都是适合实战需求的人员。在被调查的派出所中23至43岁的民警约占60%，干劲较足，承担着白天大量的接处警任务，同时也是派出所夜间值班值勤的主力。43岁以上的民警主要从事八小时的常规工作，夜间值勤相对较少。55岁以上的民警主要发挥业务指导作用，参与一线比较少。参见图1.3对民警日常工作时间分布的调查，31.7%的民警工作时间长达12小时以上。勤务时间安排存在明显不均，大多数老民警和女民警八小时工作完就可以下班，而部分年轻男民警工作到凌晨两三点还要参加第二天正常的工作，长期打疲劳战，又缺少激励政策，工作状态低迷。在此情况下，应付现有工作已捉襟见肘，难以有更多的警力参与白天及夜间的巡逻。
（二）当前城郊结合部派出所勤务运行机制改革面临的困难
鉴于上述情况，派出所亟需打破传统八小时坐班制，将警力向案件多发时段倾斜，实现“警力跟着警情走”，实行灵活多样的勤务制度。但要在城郊结合部派出所推行四班三运转、弹性工作制、倒班制等勤务制度，受到一系列因素制约。比如，以四班三运转为例，主要存在以下困难：
1.警力配置不足。调查中52.5%的民警认为警力保障不足是当前勤务运行机制调整面临的困难最大的一个因素。白天八小时的副班工作已占据大量警力，治安巡逻要求覆盖到警情高发地域、高发部位，社区民警要下社区，及时掌握社区动态，在此情况下，根本无法满足“四班三运转”中其他班次的警力需求，尤其是全日勤，民警负责辖区内的接处警，治安情况复杂的城郊结合部派出所在接处警上耗费警力最多，甚至每天要接几十个警。部分老年民警的身体素质无法满足长时间的值班值勤，中青年民警的人数有限，却承担主要工作，轮休时间不足，如果继续实施四班三运转，反而会加重民警负担，影响实战效能。
2.经费保障不力。地方党政领导重视不够，没有建立相适应的基层公安经费保障标准，基层公安经费管理与监督力度不大等种种因素，使得派出所经费一直得不到保障，经费问题仍然解决得不够乐观，工资、办公费、办案费存在不同程度的资金紧张问题。在制约勤务运行机制改革的关键外部因素的调查中，41.7%的民警认为是经济因素。一方面制约派出所的科技强警和装备更新，另一方面影响民警后勤保障和加班补贴，无法调动民警工作积极性。如四班三运转制度，增加了民警夜班的数量，极大地消耗民警的体力，但因经费的缺乏使得补贴问题无从落实，长此以往民警会出现不愿意值夜班或即使值夜班也是“出勤不出力”。
3.思想观念陈旧。派出所内部不注重优化警力的配置，缺乏对开发现有警力资源的理性思考和深刻认识，从而造成警力资源的耗损或效能的降低。在调查民警对于实施“四班三运转”的看法上，14.4%的民警认为“很难实施”，22.2%的民警认为“不够科学”、“没有必要”实施，说明民警对“四班三运转”的态度比较积极，已经初步具备了改革意识，但改革信心动力不足，思想观点比较陈旧，落后，还停留在被动的、静态式的传统勤务方式上。究其原因主要有两方面：一是基层派出所长期形成的对巡逻防范的重视程度不够，警力投放不足，思想观念和实际行动都体现“重打击，轻预防”的机制。二是民警对城郊结合部人员情况复杂、流动性大，治安形势呈现发案易、防范难、入室盗窃等侵财性案件夜间高发特点认识不足，满足于“坐班制”，不愿变革。
4.考核机制单一。在制约勤务运行机制改革的关键内部因素的调查中，46.8%的民警认为是考核，反映了考核在派出所工作中的重要作用。绩效考核本来是评估派出所民警工作质量和数量的杠杆，现如今却成为派出所主要工作重心。单一的自上而下的测评体系下治安形势分析往往来源于公安内部资料，缺乏应有的公共评价基础，使得派出所一切工作都在围绕打处指标转。接处警、纠纷调解和以“打处”论英雄的绩效考核使派出所分身乏术，兼以大量非警务活动、台帐资料的制作，浪费警力资源，使民警疲于应付、日益处于超负荷运转状态。考核方式不到位，内容不具体，操作性不强，民警“干多干少一个样，干好干坏一个样、干与不干一个样”，民警缺乏动力、没有压力。
5.人本化管理缺位。从优待警尚未有效落实，基层民警在政治待遇、生活待遇、身心健康方面面临许多现实问题。人本化管理的缺位导致基层民警工作负担重，压力大，普遍存在亚健康问题；常年加班加点超负荷运转，家庭负担一直较重；工作上长期处于紧张状态，基层派出所民警难有闲暇时间加以放松，工作缺乏动力和激情，职业倦怠感日增；难以有职位晋升的机会，个人奋斗价值得不到承认，干多干少一个样，扼杀民警工作积极性和主动性，四班三运转模式明显缺乏实施的主观条件。
6.民力资源运用缺失。在对问题“当前您所在派出所运用民力资源最多的是”的调查中，78.4%的民警选择“保安联防”，可以看出派出所比较重视保安联防力量的运用，但在治安志愿者、治保会、行业协会、内保机构的民力资源的利用上还存在着一定空间。警力有限，民力无穷。民力资源运用的好，为“四班三运转”提供民力上的支援，在一定程度上可以减轻民警的工作重担，更好地贯彻群众路线，推动公安工作的社会化，增强公安勤务工作的活力和后劲。
7.所队、警种间联动不足。所队间、警种间的信息沟通与共享不到位，各自为战，缺乏主动合作的意识，联动机制尚未有效建立。在调查中，62.6%的民警认为所队间、警种间存在联动不强的问题，因此难以改革勤务制度。现代警务比任何时候都强调警种间、班次间的协作配合、优势互补，而现行单一的警力调配手段形成了地域和警种界限分明的格局，民警跨部门、跨警种交流的力度不够，只考虑自己的方便，忽视兄弟部门的利益，极大地影响了打防控一体化格局的形成。
三、改革城郊结合部派出所勤务运行机制的对策建议
（一）明确警力配置标准，整合警力资源
勤务运行机制改革以现有警力为基础，通过在时间、空间上合理配置警力，有效规划勤务方式，充分挖掘内部潜力，实现警力资源的最大化利用。通过科所队长民主测评末位退让制和民警“双评双选”机制，控制干部职数，消减内勤岗位和非实战人员，优化派出所队伍。按照“以人为本，以事定人，量才适用”的原则，充分考虑民警的年龄文化结构、政治业务素质及性格特点，用其长避其短，人尽其才，以高质量的整体素质弥补个体素质的不足，谋求最佳组合。立足中年，注重老中青三代的有机结合，发挥老民警善于应付紧急情况，中年民警精力充沛，承前启后，年轻民警思想活跃、干劲十足的优势。区别不同环境、不同岗位的职能，全盘考虑，不搞一刀切，把有限警力用在刀口上，用在急需的、紧张的岗位上，保证一线实战警力的需要。在警力运行模式上，以实施社区警务战略为依托，把各项业务工作向社区延伸，构建与社区警务相适应的“一所三队”、“三警合一”的典型、规模派出所警务工作新模式，着力建立起以派出所为基础，以社区警务室为依托，以刑侦、治安、交巡等警种配合，以保安联防专业巡逻力量为主的社会治安防控体系，从而真正使派出所能够深入群众搞防范、贴近群众搞服务、和群众面对面零距离地搞管理、隐蔽在违法犯罪分子的身边身后搞打击，把各项基础工作做深做透做实。
（二）合理调整勤务时间，有效应对治安形势
勤务方式是否科学，是否贴近实际、贴近实战需要，直接影响着警务效能的质量，城郊结合部派出所勤务运行机制改革要以“猫鼠同步”为原则，变“被动警务”为“主动警务”，实现警力的动态配置，实行灵活多样的勤务排班制度，把警力压向违法犯罪活动较多的时段。为遏制辖区警情多发态势，提高重点区域、部位见警率，派出所应立足辖区状况规范运作，针对辖区所处的地理位置、案件多发的时间、空间，可调度的警力资源、民力资源、财物保障资源，以及群众日常工作、生活作息规律等情况展开调研。在作息时间和工作安排上要给基层民警一定的自主权，让民警根据辖区实际，灵活科学安排，把工作精力向群众最需要、案件高发的时间段倾斜，瞄准“老鼠出洞”的时段，实现“猛猫捕饿鼠”的态势，增强工作针对性，实现警务工作高效益。在确保民警基本不动、执法办案民警总量不减的情况下，由巡逻处警专业队在重点路段和部位建立设卡岗位，尤其是夜间巡逻盘查警力，加大面上治安管控，实行灵活的出勤模式，维护辖区治安稳定。
（三）保障派出所经费，解决民警后顾之忧
在问题“您认为下列哪种方式能更好地提高您的积极性和创造性”的调查中，44.6%的民警认为是增加工资，21.6%认为是改善福利，而增加工资和改善福利的前提就是足够的经费保障。一旦工资不能保障，势必会分散民警的注意力，影响工作效率，甚至会产生消极怠工。在“四班三运转”、弹性工作制的工作条件下，24小时警力的全天覆盖意味着派出所及民警个人将消耗更多的资源、人力。因此，要将警务保障纳入政府规划和预算之中，积极协调市、区两级财政及时跟进介入，依靠政府支持解决，确保相关工资福利、装备和办公场所建设等经费保障到位，在经费上不断向基层倾斜。提高民警的福利待遇，做好后勤保障工作，解决民警的后顾之忧，为民警营造令人舒心的工作环境。如给工作能力强、工作态度端正的基层民警发放奖金，提高民警收入，增加福利，适当给予夜班民警补贴。同时，划拨派出所装备专项经费，逐步配齐配全派出所装备，积极主动全方位多领域地把先进的科学技术引进公安工作，增加警务工作科技含量，充分发挥科学技术手段在警务日常工作中的作用，利用信息化建设成果及时了解辖区治安动态，为实行错时制、弹性工作制等提供数据支撑。
（四）落实考核制度，多方位绩效评价
建立客观公正的绩效考核制度，解决“怎么考”的问题。由于诸多错综复杂的原因，导致基层派出所一直存在着重打轻防的考核导向。一是规范考核项目，科学设计绩效考核指标。针对不同岗位、不同环境的软硬件条件和不同的年龄层次，设定不同的实战难度等级，确保能客观真实、准确的反映社会治安状况及民警工作的质和量，考核的标准应尽可能具体化和量化，以便于操作。如做大做强社区警务，要切实为社区民警“松绑”，不给社区民警下达破案打击指标和罚没款任务，保证社区民警能够全身心地投入社区警务工作，实现社区警力的真正下沉。做实对人口的管理，信息收集、治安防范等工作，并将其列为考核内容之一，以考核促进民警思想转变，切实扭转打防倒置的不良现象，更加重视防范工作，提高民警对情报信息搜集的重视程度。二是注重考核方法，实行更加严格的检查制度。做好日常的考勤，转变考核方式，注重结果的同时重视过程考评对民警的工作态度和工作能力量化考核；实施考核奖惩，把量化考核的结果与民警的立功授奖、晋职晋级和经济利益挂钩，与实行离岗培训、试岗待岗、末位调整、辞退等紧密结合起来，使考核真正成为检验工作的重要手段，从机制上杜绝“干多干少一个样、干好干坏一个样、干与不干一个样”的不良现象，从而使警力得到全面激活。
（五）人本化管理，保障民警工作生活
一是综合民警个体情况和家庭特点建立调休制度。保障民警休息，避免长时间的过度劳累，引发健康问题，损失警力资源；保证民警家庭稳定，民警不仅扮演执法者的角色，在家庭生活中也扮演子女、父母、配偶的角色，良好的家庭氛围使民警无后顾之忧。在节假日安排上给予外地民警适当照顾，使民警劳逸结合。二是引导基层民警充分认识警察职业的特殊性和规律性，更新警务理念。以较高的警察职业道德水准来影响警察的行为模式的选择，为勤务制度改革提升内驱力。当前传统坐班警察已经不能适应形势的要求，尤其是城郊结合部的治安特点更决定了派出所要倡导“休假日警察”和“夜间警察”的角色设定。长期的高强度工作产生的职业倦怠感，被动应付工作现象不可忽视，因此为唤醒民警从警时的雄心壮志，有必要对基层警察强化思想教育，明确职业特点及职业属性，增强奉献意识。三是增强民警自我价值，提升个人成就感。调查发现，民警普遍希望得到社会或领导的认可。一方面，开展社会公众评选“我最满意的人民警察”等活动，通过民警间各项素质的比较，获得公众肯定、增加民警个人荣誉感、提高社会地位；另一方面，转变所长的领导风格，纠正现实的领导体制中强调听话多于集思广益，集中有余，民主不足的问题。营造激发工作潜能的氛围，广泛听取民警的个人意见，鼓励民警创新工作方法，对民警富有前瞻性和创新性的工作思路予以认可。在日常工作中加强和民警的交流，了解他们的诉求和工作困难，形成精神上的强力后盾。
（六）借助社会力量的作用，资源利用最大化
人民群众中蕴藏着丰富的警力资源，充分发挥治安志愿者、治保会、保安联防、行业协会、内保机构等社会资源的作用，借力、合力、发力，真正做到群防群治，形成社会面齐抓共管的局面，有利于实现警民合作，缓解民警压力。加大法制宣传教育力度，激发群众自防和主动提供线索的意识，营造人人自觉主动参与维护社会治安的良好氛围，降低发案率；要紧紧依靠地方党委政府的支持，把群众参与社会治安的积极性充分调动起来，把群众有效的组织起来，建立各种形式的群防群治组织，使之成为我们公安工作的坚实基石和不竭的支持力量；积极尝试建立社会治安协管机制，将公安机关部分职能通过签订合同、实行责任承包等方式委托给一些物业公司或其他非政府组织来行使，大胆探索社会治安的商业化经营模式和市场化运作的新路子，加强对社区的巡逻和管理；要积极培养壮大保安联防队员、协管员等专业辅警力量，将其纳入四班三运转等排班体系中，缓解我们一线警力的不足，使大量在编警察从简单、繁杂的行政事务中解脱出来，能够从事更为专业化、具有更高层次的警务活动。
（七）加强所队、警种联动，形成优势互补
为“整合资源，就近协作、高效快速、统筹兼顾”，全面推行一警多能，一警多责，在明晰各自职责的同时，加强诸警种之间联动、协同动作，实行联勤联动勤务工作模式。牢固树立“打联手战、打总体战”的区域协作理念，着眼加强派出所之间协调配合，整合警力和装备，对查缉抓捕、围追设卡堵截等警务活动，进行动态调警，形成作战单元，相互配合，协同作战。对辖区内带苗头性的、倾向性的问题和情况应及时沟通，共同做好防控工作。通过统筹协调、合作交流，有效解决派出所在应急处置、执法办案警力不足，巡逻防控协调不畅等方面的问题，提升群众安全感和满意度，全面提升派出所“打、防、管控、建”效能。
参考文献：
[1]冯甦.关于城市派出所勤务运行机制改革的建议[J].江西公安专科学校学报，2004.6.