2014年6月6日，中央全面深化改革领导小组通过了《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》。这虽然只是一个“框架意见”，而且只是对司法体制改革试点的部署，并不排除其中有的内容在试点结束时被修正、完善甚至放弃，但其主要内容实际上已经奠定了中国新型司法制度的框架，成为司法改革战略部署的核心内容。
在更早些时候，根据中央要求并经中央批准，最高人民法院于2013年10月15日制定了《审判权运行机制改革试点方案》，确定了上海市第二中级人民法院等若干家法院为试点法院，从2013年12月开始了为期两年的审判权运行机制改革试点工作。同理，这虽然只是一个试点方案，确定的试点法院也只有九家（后来又略有扩大），但这是落实中央司法总体部署中提出的“让审理者裁判，由裁判者负责”的一项全面的战略部署，是我国司法制度中的权力运行机制部分的顶层设计，必将为今后较长一段时期的司法改革所奉行。
一、改革背景
审判权运行机制改革与20年前我国进行的“审判方式改革”有不少相似之处。当时的审判方式改革对于革新司法理念、塑造公平程序、提升法官素质都有革命性的意义。但是，由于司法管理体制等方面的局限，很多配套措施不能到位，因此审判方式改革的很多成果未能持续下来。现今，中央重新启动审判权运行机制改革，有其深刻的背景。
第一，中央关于改革司法管理体制和法官管理制度的决策，为审判权运行机制改革提供了体制保障。根据十八届三中全会精神，法院、检察院的人财物收归省级统管。这将在相当程度上解决市（地）、县级存在的影响独立审判的外部问题。而建立符合法官职业特点的法官管理制度将给法官的分类管理、员额比例、培养机制、辅助人员配置、职级等级、薪酬待遇等带来重大变化。这两个方面的问题都是当年审判方式改革的障碍，而今天在中央决定对这两个体制问题进行改革之后，审判权运行机制改革必将能有新的升华。
第二，具有较强行政化的审判权力运行机制越来越受社会诟病。我国的刑事、民事、行政诉讼法塑造了基本符合司法规律的诉讼框架，体现了平等、中立、公开、对抗等诉讼原则。但是，由于在诉讼活动过程中以及为诉讼程序顺利进行提供保障和服务的活动中，行政因素介入过多，行政主导的思维惯性渗透到诉讼程序的各个环节，指挥、管理、监督等行政化手段与诉讼程序混在一起，从而活生生地将原本科学的诉讼程序按照行政主导的原则进行了重新塑造，内部的行政化就此形成。而且，近年来司法的行政化倾向有愈演愈烈之势。
第三，行政化的审判权运行机制不可能彰显司法规律，也不可能带来法治。国家的治理依靠不同的方式，法治便是其中最重要的一种。实行法治必须做到法律不溯及既往、公开明确、相对稳定，政府权力受限、公开透明、清正廉洁，司法独立、秩序安定、程序公平等要求。对于司法来说，在立法、执法、司法等环节中，司法具有中立裁判、法律解释、执掌尺度的功能。而这一切，都无法通过行政化的运行模式来实现。
第四，现行审判权运行机制与人民群众对公平正义的需求不相适应。人民群众对正义的需求不只是实实在在的实体正义，同时还需要具有强大说服力的程序正义。如果说人们对实体正义的理解各有不同的话，那么程序正义的确定性使之成为人民群众感受公平正义的重要标志。具有最高权威的往往是最终的程序正义，但司法制度的设计恰恰把最高权威分解于从原本科学的程序中长出的各种“异物”上，也滋长了“找庭长、找院长、找领导”的病态诉求。当事人为说服法官而倾力举证、质证、辩理、论法，但决定当事人的案件结果或者对案件结果产生重大影响的人却是那些未曾参与审判程序的法官或管理人员，这便难以建立司法的权威。
第五，建立科学的审判权运行机制的条件已趋成熟。近三十年来，法官素质、程序完备程度、法治理念、对司法规律的理解与接受度都有巨大发展，为全面实施科学的审判权运行机制奠定了基础。赋予法官和合议庭独立的裁判权，需要有一批合格的职业法官为基础，有完备、公平的诉讼程序为依托，有科学、先进的司法理念为指导，更要有符合法官职业特点的法官管理制度为保障。当然，目前的法官职业保障制度还不能适应新的审判权运行机制，在一定程度上制约着改革的顺利推进。
二、改革目标
目前，各国审判权运行机制追求的核心价值有两个：一是方便诉讼，二是提高效率。在绝大多数国家，审判的内部独立已基本上不成问题，司法公正也已在诉讼程序设计中基本满足。我国的情况则有所不同。虽然诉讼程序设计基本上满足了公正的要求，但内部独立一直是困扰法官们的一大难题。因此，审判权运行机制改革的重要目标之一就是解决法院的内部独立问题。
根据改革方案的规定，审判权运行机制改革主要是为了适应公正司法的要求，建立符合司法规律的审判权运行模式，优化配置审判资源，加强独任法官、合议庭办案责任制，维护独立审判原则，最大程度地满足人民群众对公平正义的需求，提高司法公信，树立司法权威。当然，这一系列重要目标的实现还要依靠与审判权运行机制相关的一系列配套改革同步推进。
审判权运行机制改革的目标具体表述如下：
第一，维护独立审判原则。严格落实相关诉讼法的规定，建立符合司法规律的审判权运行机制，消除审判权运行机制的行政化问题；
第二，创新审判组织模式。科学设置审判组织，合理界定各类审判组织的职权范围，理顺各类审判组织之间的关系，调动法官积极性；
第三，优化配置管理资源。界定法院内部各类人员的审判职责与管理职责，予以优化配置，依法强化各种职能之间的制约监督，确保独任法官、合议庭及其成员依法公正、独立行使审判职权；
第四，强化问责制度。加强独任法官、合议庭、审委会办案责任制，做到“权责利统一”；
第五，改革审判委员会制度。规范审判委员会的议事规则，完善运行机制，大幅度限缩讨论范围，推行审判委员会委员组成合议庭办案制度。
三、合议庭与独任庭的改革
合议庭是人民法院审理案件的基本单位。合议庭的运行机制在相关诉讼法中已有明确规定，似乎已经不是什么问题，但由于司法体制的不合理之处，导致优秀法官“逃离合议庭”、“合而不议”、“审者不判，判者不审”、疑难案件报批制、裁判文书审核签发制等一系列问题。针对这些问题，改革方案确立了以下改革措施：
1、院长庭长直接编入合议庭
虽然院长、庭长直接担任审判长审理案件在《人民法院组织法》中已有规定，但当前与普通公务员相同的法官管理方式强化了院长庭长的行政管理角色。当优秀法官成为院长、庭长后便不再直接审理案件，而是坐居程序的关键环节或者出口处，以首长式的“审核”或“审批”帮助其他办案法官“把关”。改革方案中最重要的措施就是把这些资源“位移”至关键的审判岗位——审判长，以直接行权的方式发挥其司法智慧。一个审判庭内设有多个合议庭的，将副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长直接编入合议庭并担任审判长。其他合议庭的审判长应当从优秀资深法官中选任。为确保审判长和其他法官有效履行审判职责，可以为其配备一定数量的法官助理、书记员等协助其工作。
2、探索一个合议庭即为一个审判庭的组织模式
在一些较大的法院，一个审判庭往往设有多个合议庭。在传统的行政主导模式下，这种组织结构更容易加剧审判权力行使过程的行政化。因此，改革方案规定，条件成熟的法院可以探索建立一个合议庭即为一个审判庭的模式，而合议庭的审判长由副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长或者选任的优秀资深法官担任。这种模式简便易行，也是日本、韩国及我国台湾地区通行的做法。但是，由于当前法院管理仍然延续行政组织式的管理模式，所以在很多地方难以一下子获得更多的审判庭的编制。因此，也可以考虑在保持现有编制数量不变或略有增加的前提下，新建立的审判庭暂不作为正式机构对待，而仍以合议庭的方式行使审判权。
3、审委会委员组成的合议庭
被任命为审判委员会委员的法官一般都是业务精良的法官。根据改革方案，这些优秀法官除了参加审判委员会审理案件、作为审判长主持合议庭的案件审理以及参与法官会议和审判长联席会议讨论法律问题外，还可以与其他审判委员会委员组成三至七人的“委员合议庭”，审理重大、疑难、复杂的案件。审委会委员组成合议庭审理案件，按照合议庭审理案件的程序办理。虽然委员合议庭审理的案件不是审判委员会审理的案件，但可以为审委会过滤掉很多案件。
4、废除裁判文书“签发制”而实行签署制
裁判文书签发可谓行政化的标志之举，是多年来一直难以医治的痼疾。因此，裁判文书签发权的归属一直是审判权运行机制改革的焦点问题。在这一轮改革中，裁判文书签发制将走向终结。根据改革方案的要求，院长、庭长不得对未参加合议审理的案件的裁判文书进行签发。审判员独任审理的案件，裁判文书由独任审判员直接签署。助理审判员独任审理的案件，裁判文书由其所在合议庭的审判长审核后签署。合议庭审理案件的裁判文书，由案件承办法官、合议庭其他法官、审判长依次签署。这里之所以为助理审判员独任审理的案件裁判文书保留了“审判长审核”一道程序，主要原因是助理审判员尚不属于享有完整审判权力的法官，出于培养新人、保证裁判质量的考虑而保留这样一道必要的程序。当然，法律规定的一些程序性裁定或决定的作出与签发仍然按照诉讼活动指挥权的分配，由院长、庭长按照职权范围行使。
5、审判长联席会议与专业法官会议
取消裁判文书的审批、签发制之后，如何发挥法院内部优秀审判资源的力量，解决疑难复杂的法律问题呢？除了运用院长庭长直接主持合议庭或者由审委会委员组成合议庭审理疑难复杂案件，以及审委会审理重大疑难复杂案件外，发挥法官集体智慧，运用组织化的手段研究讨论疑难法律问题、寻求解决办法，对提高审判工作质量同样具有重要意义。因此改革方案规定，对于案件审理过程中发现的重要法律适用问题或者其他重大疑难复杂问题，独任法官或者审判长可以提请院长、庭长召集专业法官会议或者审判长联席会议讨论，其结论应当记录在卷，供合议庭参考。这一制度在实践中虽然已经存在多年，但一直没有形成一项统一制度固定下来。
6、院长庭长的审判管理职责
审判权运行机制之所以出现行政化问题，主要原因之一便是院长庭长的审判管理职责与行政管理职责、审判职责界线不清。根据改革方案的要求，院长、庭长分别依照人民法院组织法和有关诉讼法的规定，在其职权范围内履行以下审判管理职责：（1）院长依法对生效案件进行监督；（2）依照法律规定的权限和程序对案件审理中遇到的回避、保全等程序事项作出决定；（3）主持审判委员会、专业法官会议、审判长联席会议处理相关事项；（4）从宏观上指导全面的或专项的审判工作；（5）院长依照法官法的规定主持法官考评委员会对法官进行考评；（6）根据所掌握的审判管理信息，负责组织研究制定有助于提高公正、效率和公信的司法政策；（7）根据审判执行工作态势，采取优化内部流转程序的措施；（8）管理与审判工作直接相关的其他事务。
为提高管理效率，法院探索实行人事管理、经费管理、政务管理等行政事务的集中管理，必要时可以设立院长助理、庭长助理协助院长、庭长处理行政事务。院长、庭长履行行政管理职责，不得影响审判组织依法独立审判案件。
四、审判委员会制度改革
作为法院内部的一个审判组织，审判委员会承担着重要的审判使命，也成为历次司法改革的重点。2005年发布的《人民法院第二个五年改革纲要（2004-2008）》要求审委会的工作程序由“会议制”改为“审理制”，从而使审委会真正回归审判组织的性质。但是，由于传统运行机制的巨大惯性，“审理制”的改革目标一直没有真正实现。
在这一轮审判权运行机制改革中，人民法院将继续贯彻“审理制”的精神，着重设计具体的审理工作程序，使审委会回归其审判组织的属性。同时，进一步减轻审委会的工作负担，严格委员选任条件，强化审判责任。
1、委员的条件
目前，被任命为审判委员会委员的人，基本上都是院长、副院长、政治部主任、纪检组长、专职委员、各庭室负责人等。其中多数都是具有较高业务能力的资深法官，但也有一些人只是因为担任领导职务而理所当然地被任命为审委会委员。实践证明，有些院领导虽然有较强的领导才能，但在法律业务方面并不是专家，难以承担审判工作，更无法成为一个审判团队的领头人。同时，有一些业务能力很强、完全符合审委会委员条件但没有担任院长、庭长的法官，却没有机会进入审委会。因此，改革方案规定，法院院长提请人大常委会任命审判委员会委员时，应当按照一定标准和条件，通过竞争性遴选与全体法官推选相结合的方式提名人选。被提名的人选应当包括若干名不担任领导职务，政治素质好、审判经验丰富、法学理论水平较高、具有法律专业高等学历的资深法官。
2、大幅度限缩审委会讨论案件范围
目前，很多地方法院反映审委会讨论的案件太多，工作负荷过大。根据法律规定，审委会讨论重大、疑难、复杂案件，但所谓重大、疑难、复杂都是相对而言的。有的地方出于种种考虑，将大量案件提交审委会讨论，影响了司法效率，也影响了审判责任制的落实。因此，改革方案再次强调，要严格限定审委会讨论案件的范围，且仅限于法律适用问题。为切实落实这一目标，法院还建立了审委会讨论案件的过滤机制。提交审判委员会讨论决定的案件，院长可以指定二至三名审判委员会委员或者其他资深法官先行审查是否属于审判委员会讨论决定案件的范围，并提出意见，报请院长决定。在合议庭向审委会提交案件方面，改革方案也取消了审判长（或庭长）单方提交的做法，而是由合议庭集体决定是否提交审委会讨论。这就防止了因庭长、审判长个人不同意合议庭的多数意见而通过审委会对已经形成的合议庭多数意见施加影响的不当做法。
3、办案过程体现“审理制”特点
审委会讨论案件之前的准备工作以及办理程序，最能反映程序的行政化或者司法化。为确保办案程序的司法化，改革方案要求，合议庭认为案件需要审判委员会讨论决定的，应当归纳关于案件法律适用的不同意见，并阐述相应的理由。对于提交审判委员会讨论决定的案件，应当将拟讨论决定的事项、审判委员会委员名单、召开审判委员会的时间等提前告知当事人。当事人有权申请审判委员会委员回避。当事人对审判委员会拟讨论决定的案件法律适用问题提交新的辩论意见的，应当附卷。审判委员会委员应当事先阅读审理报告，了解合议庭对案件事实问题的认定和对法律问题的意见，并根据需要调阅庭审视频或者查阅案卷。合议庭全体成员列席审判委员会。
4、发言与表决民主化
审委会审理案件过程特别是讨论过程中的发言与表决有时会影响委员的独立性，有时可以掩盖委员对案件的熟悉程度和付出努力的大小。因此改革方案规定，审判委员会委员讨论案件时充分发表意见，表决时应当按照资历由低到高的顺序进行，主持人最后发表意见和表决。审判委员会委员可以在讨论后一定时间内就自己已经发表的表决意见补充书面理由。所有参加讨论和表决的委员应当在审判委员会会议记录上署名。审判委员会作出决定的理由应当反映在以合议庭名义制作的裁判文书中。当然在多数情况下，讨论发言和最后表决的两个阶段未必严格区分，可以保留一定的灵活性。
五、办案责任制
建立对法官的问责机制是这一轮审判权运行机制改革的一项重要内容。在依法独立行使审判权的前提下，法官是否应当为自己的审判活动承担责任，这已是世界各国共同关注的问题。同时又因为问责与法官的独立性直接相关，理论界还将独立与问责作为一对矛盾进行研究。其实，对于法官行使审判权来说，法官无需对他所做出的裁判结果负责，而是对他作出这一裁判结果过程中的所有行为负责。而且，如果这些行为是法官根据法律与良知而实施的，则不会产生司法的责任问题。
那么试点方案中所说的法官的办案责任到底是指什么呢？试点方案在保障独任法官、合议庭依法独立行使审判权的前提下，按照“权责利统一”的原则，明确了独任法官、合议庭及其成员的各种办案责任。
1、职业道德责任。法官违反职业道德基本准则的，视情节后果予以诫勉谈话、批评通报；情节严重构成违纪违法的，依照相关纪律和法律规定予以严肃处理。由于职业道德又经常被解释为司法良知，所以这种责任形式中又包括了法官对个人良知的责任。
2、纪律责任。最高人民法院曾制定了关于违法审判责任追究的具体办法。法官因违法审判应当承担纪律责任的，按照最高人民法院的有关规定予以追究。
3、行政责任。严格说来，法官并不对自己的上级法院或法院的行政首长负责，因为法官行使审判权应当保持内部独立，不受同事或上级的影响。但是，由于法院作为一个组织而存在，法官作为一个群体而存在，这样就不可避免地将法官置于某种形式的行政管理之下。但由于这种管理不得对独立审判形成不当影响，所以改革方案采取了“业绩评估”的责任形式。方案要求，法院建立法官考评档案。依照法官法规定，法官考评委员会负责指导法官的考核、评议工作，并将考评结果纳入法官考评档案，作为确定法官任职、确定年度考核等级、评先评优、晋级、晋职的重要依据。同时，法院建立合议庭成员之间的互评机制。建立符合司法规律的案件评查机制，案件评查结果应当在一定范围内公开。建立上级法院对下级法院法官的评价机制，即审理上诉案件或再审案件的法院除对案件的事实和法律问题进行审理、作出裁判外，根据需要可以对原审独任法官或合议庭在行为规范、职业道德等方面的情况作出评价。建立法院以外的第三方评价机制，吸收当事人、代理律师和公众代表对法官的工作作风、职业道德进行评价。
4、刑事责任。法官有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
5、社会责任。法官的所有活动都是公开的，因此他的行为都应当接受社会公众的检验，承受公众对法官行为的品头论足。媒体亦可以监督法官的行为。虽然法官不是公众选举产生（院长除外），但它仍然可能因公众的不满而受到惩戒甚至免职。
这里需要特别指出的是，为实现审判权运行机制改革的根本目标，除了严格的责任追究、司法监督外，还必须加强对法官履行职责行为的保障。因此，改革方案特别强调，法官在案件审理的各个阶段依法履行职责的行为，不受追究。审判委员会委员在讨论或者表决案件时发表意见，不受追究，但违法违纪和违反职业道德的行为除外。这也就是通常所说的法官享有的责任豁免权。
六、审判权运行机制改革的未来
审判权运行机制改革并不是一项孤立的改革。只有与法院工作人员的分类管理、法官养成机制改革、法官管理制度改革、职业保障制度改革等同步推进，才能保证审判权运行机制改革的最终成功。也就是说，由于这些配套的改革措施的实施和见效需要时间，所以审判权运行机制的成功转型也需要时间。因此，最高人民法院出台的改革试点方案与中央出台的关于司法体制改革试点的“框架意见”有异曲同工之效，都是对今后一个时期司法改革的战略安排。这既是当前司法改革的追求，更是我国理想的司法制度应当具备的一种状态。最高法院确定的试点法院已经开始实施这一战略，而要在全国各地都推行这种运行模式还有相当困难，特别是思想观念、人才条件、配套机制等还有一定局限。因此，这一符合司法规律、略有超前设计的审判权运行机制改革试点方案，或许就是我国未来司法改革战略部署的关键内容，是实现公平正义路上的一个重要阶段。
（蒋惠岭，最高人民法院高级法官，国家法官学院教授）
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