［摘要］20世纪七八十年代以来，伴随着全球化、信息化、市场化以及知识经济时代的来临，公共管理迅速发展。从全球范围来看，公共管理的发展呈现出以下趋势：公共管理的社会化程度逐步提高，公共管理的电子政务化日趋明显，公共管理不断走向“善治”，公共管理的创新成为世界各国面临的共同课题，公共管理的民主化越来越深入人心。
［关键词］公共管理；社会化；电子政务；善治；创新；民主化
［中图分类号］D035［文献标识码］A［文章编号］1009－5349（2012）03－0100－02
公共管理的历史源远流长。公共管理在其漫长的历史演进中，曾形成和出现过与特定经济、政治和文化相联系的几种具有鲜明特征的实践模式：早期希腊城邦的直接民主，古代中国封建体制末端的基层自治，西欧中世纪的城市自治及近代欧美国家代议制下的公共行政。自20世纪七八十年代以来，伴随着全球化、信息化、市场化以及知识经济时代的来临，公共管理有了迅速的发展。为了应对财政危机和政府的信任赤字、绩效赤字，西方各国开始了大规模的政府改革，它们引入市场竞争机制，采用经济管理、商业管理的理论、方法及技术，致力于提高公共管理水平及公共服务质量。在此情况下，政府管理的运作发生了变化，由传统的、官僚的、层级节制的、缺乏弹性的行政，转向市场导向的、因应变化的、深具弹性的公共管理。从全球范围来看，公共管理的发展呈现出以下趋势：
一、公共管理的社会化程度逐步提高
“公共管理社会化，是指政府在实施对社会经济的管理时，在社会管理和公共服务领域，改变传统的由政府大包大揽的做法，将一些政府职能通过向社会转移或委托代理等方式，转移出政府，以达到提高行政效率，节约财政开支的目的。”①推进公共管理社会化既是市场经济发展的必然要求，也是政府自身管理现代化的客观要求。政府在保持适度规模和有效的前提下，要最大限度地实施公共管理和提供公共服务，就必须大力推行公共管理社会化。公共管理社会化，要求运用市场机制的作用，推动政府管理的现代化，使政府的能力和作用、政府规模和社会需要相适应。
20世纪70年代以来，西方国家出现了经济停滞、高失业、通货膨胀等现象。在这种背景下，西方国家在行政改革中大力推进公共管理社会化，以期在政府与市场、政府与社会之间找到最佳结合点，从而推进社会经济发展。进入20世纪90年代以后，西方发达国家的政府职能又发生了新的变化：在新的经济衰退和政府难有作为的情况下，不得不放弃新自由主义，再度强调政府的干预，大力推进公共管理社会化。西方国家的行政改革持续了二十多年，公共管理社会化在其政府行政改革的历程中不断深化，从而使公共管理的社会化程度逐步提高。
就中国来说，改革开放以来中国社会发育程度的提高，为公共管理社会化奠定了一定的社会条件；中国市场化进程的深入以及与此相联系的市场机制的确立，为公共管理社会化创造一定的运作条件；中国政府为适应现代化建设的客观要求而进行的一系列改革，以及这些改革对转变政府职能的要求与实践，不仅成为公共管理社会化的直接动因，也为公共管理的社会化创造了体制条件。我国目前正在进行大规模的经济建设，有计划地投入大量的资金，进行基础设施和大型公共项目的建设。为了确保这些重大公共项目和各类基础设施的基建质量，必须采取一些必要措施，其中一个措施就是要推行公共管理社会化。随着经济和社会的不断发展，我国政府公共管理的社会化程度也在逐步提高。
二、公共管理的电子政务化日趋明显
信息技术为电子政务提供了技术支持。20世纪七八十年代末，西方国家的政府已经在积极寻求利用信息技术来提高政府公共管理的效率。当时，瑞典公共管理部门的高效率在很大程度上来源于信息技术。20世纪80年代电子计算机在公共管理领域的普及，开启了信息技术在政府公共管理中运用的新阶段。随着信息技术管理被分散到政府的诸多部门，信息技术因素被集成到政府公共管理的核心功能中。在这一时期，信息资源管理在不同领域得到了运用，同样在许多国家政府的公共管理中被广泛应用。信息技术成为影响公共管理部门之间的以及部门与社会之间的信息沟通方式。
20世纪90年代初期，随着互联网逐渐发展成熟为一个成本低廉、界面友好的平台，政府官员在公共管理中可以利用因特网直接和公民沟通，并进行大量的信息传递。通过互联网获取信息和公共服务方面的灵活性，在一定程度上激发了公民对政府提高公共管理效率的期望。随着经济的发展和信息技术的进步，政府的公共管理人员运用信息技术加强与公众的联系与沟通，从而使电子政务逐步成为公共管理的一种新手段。反之，电子政务的发展进一步强化了政府的公共管理职能。“电子政务为公众提供了一个公开、公正、公平地获取信息的平台，改变了政府与企业、社会、公众的信息不对称状态，成为信息充分、准确、及时地披露渠道，推动了政府与公民的直接对话，提高了政府工作的透明度，改进了政府决策的民主程度。”②
进入21世纪，随着信息技术的进一步发展和互联网的深入普及，电子政务在政府公共管理中的作用越来越大。从某种程度上来看，电子政务通过电子媒体创新政府的公共管理模式：公民不需要走进政府机关，经过电脑连线即可获取丰富的信息；公民只需在一个机关办事，任何问题皆可随问随答，所办事情立等可取；若公民申办事情涉及到多个机关，则政府机关可在一处办理，全程服务。电子政务使政府公共管理的实施、公共服务的提供更为快捷，更为方便，更为公平。从而，电子政务成为实施公共管理的一种不可替代的方式；公共管理的电子政务化日趋明显。
三、公共管理不断走向“善治”
“善治”是一个政治愿景，这一概念产生于上世纪末，是政府自我更新与发展的高端产物。俞可平教授认为，“善治”就是使公共利益最大化的社会管理过程，是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态，进而提出了“善治”的六个基本要素：合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效。③在当代，不管是发达国家还是发展中国家，都在努力改变政府垄断的治理格局，通过邀请、授权、委托等方式引导和支持非政府组织的发展，充分利用各种社会力量，实现政府与社会的良性互动。
政府只有通过不断进行自身的改革和创新才能实现“善治”。“善治实际上是国家权力向社会的回归，善治的过程是一个还政于民的过程。”④“善治”不仅要求政府要负责任，还要求政府转变执政理念，同时要求政府与公民社会积极地、合乎理性地互动与协作。“善治是当今社会政治发展的一个‘可欲’的目标，但同时我们要认识到，善治的现实基础是公民社会，没有一个健全发达的公民社会，就不可能有真正的善治。”⑤从全社会的范围看，“善治”离不开政府，更离不开公民和公民社会，离不开政府与公民及公民社会之间形成良好的协作关系。
公共管理领域中的“善治”着眼于把政治管理与社会管理、国家管理与公民社会管理等转变为一体两面的共时性实践过程，实现彼此之间的共同关系架构，谋求政府与公民之间权利、责任和义务的共同分解和承担，实现人本化的公共管理和谐。在公共管理领域追求“善治”是社会的福祉和国民的福音，只要坚持不懈地将政府的公共管理定格在从统治到“善治”的发展方向上，政府公共管理的品质就会越来越高。各国政府都希望有更好的治理，实现最大程度的“善治”。实现“善治”是世界上绝大多数国家追求的目标，成为公共管理的一种发展趋势。
四、公共管理的创新成为世界各国面临的共同课题
在各种因素不断变化的当今世界，要推进经济、政治、文化的不断发展，公共管理必须顺应时代的呼唤，与时俱进，因地制宜地不断探索管理的新思路、新模式，在一些具体层面上进行创新，以适应环境的变化和现实的挑战，同时使公共管理自身得到发展。
经济全球化的不断深入，使各国、各地区的相互联系日趋紧密。信息技术渗透进社会生活的各个层面，已成为推动经济社会发展的重要力量，在扩大民主参与、提高行政效率等方面的作用日益显著。经济全球化与信息化相互交织，使公共管理形势和任务发生了深刻的变化，迫切需要世界各国推进公共管理创新。
公正的社会环境、规范的法律法规、完备的公共管理机制和优质高效的公共服务，是一个国家强大竞争力的重要内容。随着生产要素的加速流动，如何创造良好的社会环境和更好的发展机会，以吸引更多的资金、技术和更优秀的人才，实现可持续发展；如何提供更广阔的发展空间，以调动公众的创造热情，激发不同社会阶层的活力，保持公共管理的优质和高效，这些都是各国政府面临的重大任务。这就需要政府提升公共管理理念，优化公共管理体制，创新公共管理方法，提高公共管理水平。
“求异思维、超前思维、开放性思维、动态性思维、反向思维将成为21世纪公共管理的新思维。这些创造性管理思维的出现意味着公共管理创新化时代的开始。21世纪的公共管理将把创新贯穿于整个管理过程，使管理随技术、市场等环境的变化而变化。”⑥适应时代和世界发展变化的要求，不断推进公共管理创新，为民众提供优质、快捷的公共服务，成为世界各国面临的共同课题。
五、公共管理的民主化越来越深入人心
社会公共事务内容广泛、种类繁多，因此仅由政府提供管理不能满足公众的需求。这就要求公共管理的方法和方式必须多样化，同时实现公共管理主体的多元化，即公共管理的民主化。“当社会治理的结构从线性结构转变为网络结构的时候，形式民主也就会与它背后的非正义和不公正等一道得到扬弃，代之以实质民主。这就是我们强调指出的，实质民主将是每一个社会成员的观点和声音都会得到听取的机制，开放的、自由的网络结构保证这一实质民主得以实现。”⑦
民主的核心要素是“公民参与”，公民的参政权是其首要的民主权利。要想推进公共管理民主化，政府就必须切实增强民众的参政意识、努力提高民众的参政水平。民主理论认为承认和保护个人尊严和自治的最有效方法是让人民通过选举他们自己的代表来管理他们自己。同时必须保障广大民众、社会团体和政策研究组织，能够充分参与公共决策的过程，在公共管理中反映广大民众的根本利益和要求，并在公共管理中逐步形成深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的决策机制，营造良好的决策社会环境，充分保障广大民众国家主人公的地位和参加国家公共管理的民主权利，从而实现公共管理的民主化。
在人类发明和推行的所有政治制度中，相对而言，民主是迄今最好的政治制度。民主保证民众的基本人权，给民众提供平等的机会，它本身就是人类的基本价值。公共管理民主化彰显了公共行政立足于人类实践理性的根基，有利于保障民众参与公共管理的主人翁地位。因此，公共管理的民主化已经越来越受到广大民众的欢迎、越来越深入人心。
注释：
①汪玉凯.西方公共管理社会化给我们的启示[J].陕西省行政学院、陕西省经济管理干部学院学报,1999(3).
②刘鹤,祁勇.浅论新公共管理与电子政务[J].延边大学学报(社会科学版),2007(4).
③俞可平.治理与善治[M].北京:社会科学文献出版社,2000.
④俞可平.治理与善治[M].北京:社会科学文献出版社,2000.
⑤陶文昶.改革政府主导型社会，推进中国善治[J].温州职业技术学院学报,2009(3).
⑥王瑞华.21世纪公共管理的发展趋势[J].行政论坛,2001(7).
⑦张康之.探索公共行政的民主化[J].国家行政学院学报,2007(2).
【参考文献】
[1]楚明锟.公共管理导论[M].武汉:华中科技大学出版社,2011.
[2]汪大海.公共管理学[M].北京:北京师范大学出版社,2009.
[3]张康之.公共管理学[M].北京:中国人民大学出版社,2010.