摘 要：行政诉讼原告资格是行政诉讼的基本问题之一，在世界各国都是一个非常重要的理论和实践问题，而且该问题是一个在理论界长期存在争议的问题，世界各国对于如何确定行政诉讼原告资格有着不同的认识。行政诉讼原告资格的认定标准有三：存在客观确定的行政主体的行为；存在可能的法律上或者司法上值得保护的利益；存在权利受损的可能。
关键词：原告资格；行政诉讼；利害关系
中图分类号：D925.3 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2012）08-0083-02
行政诉讼制度作为一个重要的法律制度，其发展关系着一个国家的民主法治进程。而行政审判程序的启动又与行政诉讼原告资格有着密切关系，正是在这个意义上，可以说行政诉讼原告资格制度的健全与否直接决定着行政诉讼制度的发展程度。因此，研究行政诉讼原告资格问题，不仅有利于保障行政诉讼中的原告能充分保护自己的合法权益，而且是完善行政诉讼制度，推进民主法治建设的一个关键问题。
一、行政诉讼原告资格的含义及性质分析
原告资格，又称为起诉资格，是指什么人可以对行政行为提起诉讼，请求法院审查行政行为的合法性并做出裁判。不具备起诉资格的人提起的诉讼，法院不能受理。换句话说，原告资格意味着行政诉讼的起诉人可以成为原告的限制条件。资格即限制，原告资格是对起诉人成为原告的限制，如果一国行政诉讼对原告没有限制，也就不存在所谓的原告资格问题。在任何国家，设定行政诉讼原告资格的一个基本目的就是为了防止滥诉和无效诉讼，保证行政诉讼成为维护行政机关依法行使职权、保障公民合法权益的工具。一方面不应当人为地制造不存在的案件，另一方面应当尽可能地节省诉讼资源。
对行政诉讼原告资格进行比较研究时，仅仅知道原告资格的含义是不够的，还应确立原告资格的性质，在此基础上才能对各国的行政诉讼原告资格进行正确分析。关于原告资格的性质，学术界存在两种对立的观点。一种观点认为原告资格具有实体和程序双重性质，即原告资格既是一个实体问题，又是一个程序问题。因为原告资格与引起诉讼的行政行为有直接联系，没有行政行为便无所谓原告；同时原告资格又是在程序中产生的。另一种观点认为，原告资格只是一个程序问题，而不是实体问题。因为原告资格所要解决的是公民、法人或者其他组织是否有提起诉讼的资格，而并不涉及行政主体与行政相对人之间实体权利义务的裁判，提起行政诉讼并不一定能胜诉，被诉行政行为是否违法要通过法院的审理来判断。
笔者认为，把行政诉讼原告资格的性质认定为程序性问题比较妥当。因为原告资格所解决的是公民、法人或者其他组织是否有提起诉讼的资格，而并不涉及行政主体与行政相对人之间实体权利义务的裁判，把原告资格认定为具有程序与实体双重性质会不当限缩当事人的诉权，堵塞一些权利的救济渠道。同时世界范围内行政诉讼原告资格的发展趋势也越来越证明，行政诉讼原告资格只能是解决提起诉讼的程序问题。
二、行政诉讼起诉资格发展趋势及原因分析
世界各国的行政诉讼制度中都有关于原告资格方面的规定，并在不断变化当中。行政诉讼原告资格不仅仅是一个法学范畴，更是一个不断变化发展的过程。正如施瓦茨所言：“行政法任何方面都没有有关原告资格方面的法律变化迅速。”
以美国为例，美国司法审查中的起诉资格，是指什么人可以对行政决定提出申诉，请求法院审查行政行为的合法性并给予补救，是诉讼程序方面的问题。《美国联邦行政程序法》第702条规定：“因行政机关而使法定权利受到侵害的人，或受到有关法律规定范围之内的机关行为的不利影响或损害的人，均有权要求司法审查。”一般认为，该条是对司法审查原告资格的规定。实际上，美国的行政诉讼原告资格经历了从判例确认到立法确认的几个反复的过程。美国行政法历史也表明。美国从20世纪40年代以来经过了历次重大改革，使起诉资格大为放宽。1940年以前，当事人只在权利受侵害时才有起诉资格；20世纪40年代以后，不仅利益受影响的非直接当事人被赋予了起诉资格，而且在自身权益没有受到行政行为侵害的情况下，公民或有关组织也可以为主张公共利益或他人利益而享有起诉资格。从美国关于司法审查原告资格的规定及其发展变化可以看出，美国司法审查中原告资格的标准经历了从“权利侵害”，到“双层结构标准”，再到“事实不利影响”标准，这样一个由严窄宽的演变过程。不仅美国如此，而且当代世界各国的立法趋势也都放宽起诉资格的要求，使更多的人能对行政机关的行为提起申诉，扩大公民对行政活动的监督和本身利益的维护。不断放松原告资格的限制，尽可能给予相对人最大的保护，这是各国原告资格的普遍发展趋势。行政诉讼原告资格已经呈现出越来越宽泛的趋势，这并不是一种偶然的现象，而是大势所趋。这种趋势主要是由于以下三方面的原因促成的。
第一，行政诉讼原告资格发展历程证明，原告资格的扩大并不会人为地制造出行政纠纷和案件。公民不会以起诉方式来挑战行政机关为乐事。问题反倒是如果公民担心败诉和巨额诉讼费用，担心行政机关秋后算账等原因，通常会对于政府的失职和侵权行为熟视无睹，不愿意起诉行政机关，而是积怨怀恨在心，这才真正令人担忧。因为官民矛盾如果不能及时通过法律救济途径解决，就会在某个特定时期爆发出来。因此，各国非常重视行政诉讼的功能，倾向于引导行政相对人通过行政诉讼这种公平的司法程序解决官民矛盾，维护社会稳定。
第二，使不法行政行为受到司法审查，保护公民合法权益，能够增强行政诉讼功能的发挥。如果一个国家限制行政诉讼原告资格，就使得原本不多的行政诉讼案件变得更为稀少，人们就会对行政诉讼的功能失去信心。国家虽然减少了对于救济行政相对人的司法投入，但是，却会使国家遭受巨大的政治成本、道德成本的流失。
第三，随着各国民主制度和实践的发展，公民参政意识和对行政机关监督意识的增强，人们逐渐认识到放宽原告资格是扩大监督机制、参与机制和拓宽权利救济渠道的一条重要途径。只有这样，行政诉讼制度才能真正监督行政机关依法行政，最大范围地保护公民个人的合法权益及国家或集体的财产免受损失。如果没有行政诉讼制度，就意味着不法行政行为只能通过行政机关内部进行自我治疗或者完全不加以纠正，这不符合民主的本意。人们有理由知道以公共利益行使公共职权的行政机关是否违背自己的意志甚至侵害到自己的合法权益。
三、行政诉讼起诉资格的认定分析
虽然原告资格的界定是一种变量因素，它随着社会、经济、政治等的发展而不断被改变，因各国的行政诉讼原告理论和实践不同而有所差别。甚至到了今天不论是国内还是国外原告资格的界定标准又有了新的内容，目前仍然在不断发展变化之中。但是综合起来，对于行政诉讼原告资格的认定，主要是从以下三个方面进行确定。
第一，存在客观确定的行政主体的行为。这里的“客观确定”包括了两层含义：一是行政主体的行为应当“客观”，即行政主体的行为必须是客观存在的，而非主观臆想。主观臆想的行为比如，尚未发生的行为；正在酝酿且正在行政内部程序进程之中的行为；由于主观上认识偏差而想象的行为等等。一些学者认为，对于正在拟议过程中、正在处理过程中还未发生确定结果的行为，也不符合此标准。但是在下列情况下，行政主体的行为是客观的：行政主体的行为已经完成；拒绝作出行政行为或者不作任何行为的；行政主体的行为虽未完成但是具备相当危险性的；行政主体的行为虽然只有动议但一旦实施损害后果将无法弥补的；其他可能改变公民、法人或者其他组织法律上地位的行政行为。二是行政主体的行为应当“确定”。根据行政主体的行为的不同形式，确定的要求亦有所不同。首先，对于作为形式的行政行为而言，一般情况下应当以行政机关作出正式的决定并且送达（书面或者口头）利害关系人为确定。当然，在个别情况下，没有被送达决定的利害关系人也不能当然排除原告资格。其次，对于不作为形式的行政行为来说，只要法律规定的履行行政义务的期限已经届满，即视为行政行为的意思表示已然确定。最后，“行政主体的行为”的要求则表示除了行政行为之外，还包括事实行为。对于事实行为的认定通常采取“实际侵权”标准，即事实行为虽然并非行政机关旨在发生法律效果的行为，但是其行为的事实对利害关系人的权益造成了实际侵害。只要该事实行为一经发生，就符合了“客观确定”的标准。
第二，存在可能的法律上或者司法上值得保护的利益。可能的法律上的利害关系，是指只要行政主体的行为给公民、组织有可能带来不利的法律后果，该公民、组织就获得了原告资格，而不论该法律后果是直接或者间接的。即只要起诉人可能是行政行为所引起的法律后果的承受者，或者是受该行政行为的利害关系人，原告资格就得到了确定。原告资格不仅仅限于对利害关系人的研究。新近的研究已经表明，利害关系本身就是一个实质性的审查标准，如果起诉人的诉讼请求属于可能的法律上或者司法上值得保护的利益，原告的资格要求亦获满足。在预防性诉讼、规范审查诉讼中，我们应认识这一点。
第三，存在权利受损的可能。存在权利受损的可能即是存在受损后果的可能。这种后果既可能是已经发生的，也可能是即将发生的、必将发生的、事后不可弥补的后果。正是存在这样的多样性，原告的权利可能是由于一个合法有效的行为造成的，也可能是一个违法、无效行为造成的；可能是行政行为，也可能是事实行为造成的；可能是过去的行为造成的，也可能是今后的行为不可避免地造成的。无论何种行为，必须满足权利可能受损的标准。如果权利明确而清楚地不属于起诉人，起诉人的原告资格将得到排除。对于行政行为，权利受损是违法或者无效行为导致的后果，对于事实行为，只要权利受损，原告的资格即获满足。
四、结语
行政诉讼的目的是为了督促行政执法。世界各国的行政诉讼原告资格制度从严格限制到逐步扩大的趋势，使我们明白，只有这样，行政诉讼制度才能更广泛地保护公民、法人和其他组织的合法权益，更好地监督政府依法行使职权。
并且各国实践证明，基于行政诉讼原告资格的程序性质，参考已有的立法建议，通过立法形式逐步放宽对行政诉讼原告资格的限制，从行为、利害关系及结果三个方面综合认定行政诉讼原告资格，从而使更多的人能对行政机关的行政行为提起诉讼，扩大公民、法人或者其他组织对行政行为的监督和对自身合法权益的维护，是切实可行的。这样，才能真正监督行政机关依法行政，最大范围地保护公民个人的合法权益及国家或集体的财产免受损失。
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