摘 要：中国特色国家监察体制的形成必然要面对党内法规与国家法律衔接和协调的现实。虽然监察委员会与纪委在性质、任命方式、监督范围、职权及行使职权的依据、采取的措施等方面各有不同，但二者在植根的政治基础、规定的主要内容、追求的核心价值和实现的治理目标等方面具有一致性。在此前提下，要衔接和协调好中国特色国家监察体制中的党内法规與国家法律，需要处理好党章和宪法在内容上的协调，切实发挥宪法和法律委员会合宪性审查的职责，加强宪法实施和监督，完善和加强备案审查衔接联动机制。
关键词：党内法规；国家法律；衔接；协调
自十九大报告中提出健全党和国家监督体系后，国家监察体制改革在总结前期北京、浙江、山西三省市试点经验的基础上在全国推开试点工作，监察体制改革的立法保障工作也在稳步有序的推进。十三届全国人大一次会议通过了《宪法修正案》和《监察法》，产生了国家监察委员会及其领导人员。中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》中则明确规定了国家监察委员会与纪委合署办公，实行一套工作机构、两个工作名称。随后，2018年3月23日，国家监察委员会挂牌，标志着国家、省、市、县四级监察机构正式组建完成，中国特色国家监察体制已经形成。从实践层面来看，中国特色国家监察体制落实了党的十九大的决策部署，实现了国家机关监督和党内监督的有机统一，既是进入新时代后推动全面从严治党向纵深发展的现实需要，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在需要；从理论层面来看，中国特色国家监察体制有力地推动了新时代中国特色社会主义法治体系的建设，是运用习近平新时代中国特色社会主义法治思想推进制度治党的实践成果。因此，监察委与纪委合署办公绝不是简单的机构和人员的混同，而是要处理好党内法规和国家法律之间的关系，实现依规治党和依法治国的有机统一，但从我国既有的党内法规与国家法律的相关规定来看，中国特色国家监察体制却不可避免的要面对党内法规与国家法律之间如何衔接和协调的问题，这是立足中国实践需要的本土法学理论问题，有必要做学理上的探讨。
一、监察委员会与纪委的区别
党和国家机构改革将监察委员会从政府系统中分离出来，成为集中统一、权威高效的反腐败机关，专司国家监察之责。其依法行使的监察权，是在党的领导下，对所有行使公权力的公职人员进行监察，调查职务违法及职务犯罪行为，实现监督全覆盖。虽然监察委员会与纪委同为反腐败机构，但二者仍有所区别。根据《监察法》和《党章》的有关规定，二者的区别主要表现为以下几个方面：
1.二者的性质及产生、任命方式不同
监察委员会是国家的监察机关，国家监察委由全国人大产生，对全国人大及其常委会负责，并接受其监督，地方各级监察委由本级人大产生，对本级人大及其常委会和上级监察委负责，并接受其监督。监察委主任由本级人大选举，监察委副主任及委员由监察委主任提请本级人大常委会任免。
纪委是党内监督专责机关，由党代会选举产生，受同级党委和上级纪委双重领导。纪委书记、副书记和常务委员会由本级纪委全体会议选举产生，并由同级党委会通过，报上级党委会批准。
2.二者监督的范围有所不同
监察委的监督范围覆盖所有行使公权力的公职人员，《监察法》第十五条规定了六类人员。纪委则监督党的组织和党员领导干部，特别是主要领导干部。
3.二者的职权及行使职权的依据不同
监察委依照《监察法》履行监督、调查、处置职责，调查的是职务违法和职务犯罪行为。纪委则是按照《党章》的规定行使监督、执纪、问责三大职责。
4.二者采取的措施不同
监察委可以采取的措施包括谈话、讯问、询问、搜查、留置、查询、冻结、调取、查封、扣押、勘验检查、鉴定共十二项。纪委可以采取的措施包括谈话提醒、约谈函询、通报曝光、巡视、全面派驻、执纪审查、决定处分共七项。
综上所述，纪委和监察委虽然实行一套工作机构，但在性质、产生方式、监督范围、职权等方面都不尽相同，诸多差异归根结底源于二者的法源分别为党内法规与国家法律，二者在具体实践中的衔接协调归根结底是党内法规与国家法律之间的衔接与协调。
二、党内法规与国家法律之间的关系
关于党内法规与国家法律之间的关系，近年来国内学者著述颇多。例如，杨小军认为，党规与国法之间是行为规则的特殊高线要求与一般底线要求的不同[1]。王立峰认为，党规与国法在规范目标、核心准则和制度根源三个方面具有一致性，因此，党规与国法相辅相成、相互促进、相互保障[2]。秦前红认为，国家法律高于党内法规，党内法规严于国家法律，二者的衔接与协调以体系共存的相容性、具体规范的无矛盾性、价值追求的同向性、行为指引的连贯性为基准[3]。李树忠认为，党内法规和国家法律并行不悖，二者在价值取向上、党的领导和宪法指导上具有一致性，能够在党的领导下内在统一于社会主义法治体系中[4]。付子堂认为，党内法规与国家法律表现为价值的同向性、对象的分野性、文化的倡导性、制度的托底性四种关系[5]。归纳分析诸位学者的观点，不难发现，虽然观点各异，但都认为党内法规与国家法律之间是具有共性的，具备衔接和协调的基础。诚然，十八届四中全会《决定》将党内法规与国家法律作为中国特色社会主义法治体系的两个组成部分，并提出要“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”，这一表述无疑是处理二者关系的原则性规定，同时，也无可辩驳地说明了二者是各自具有独立性的规则体系，彼此不可替代。可以说，党内法规与国家法律之间的关系应是求同存异，在立足于二者共性的基础上进行衔接和协调，以统一于中国特色社会主义法治体系内。因此，要探讨党内法规与国家法律之间的衔接和协调首先需要寻找二者之间的共性。而二者之间的共性主要概括为以下几方面：
1.植根的政治基础一致
坚持党的领导、人民民主专政与依法治国三者统一的中国特色社会主义，保证了党内法规与国家法律在政治基础上的一致性。党内法规和国家法律都是中国特色社会主义制度的重要内容，理解党内法规与国家法律之间的关系，也必然要坚持党的领导这一基本立场不能动摇[6]。首先，我国宪法序言前六个自然段通过对历史的回顾，已经充分的证明了坚持党的领导是历史的选择、人民的选择，宪法总纲的文本也规定了社会主义制度是国家的根本制度，2018年修宪将党的领导是中国特色社会主义最本质的特征写入宪法第一条，不仅是宪法内容的与时俱进，更是以国家根本法的形式确认了党的领导的性质、地位及其全局性和统领性，明确了党的领导是宪法的基本原则和精神，加强了党对新时代全面依法治国的领导。宪法作为法律体系的核心，在其文本中明确了党的领导的重要性，无疑表明了中国特色社会主义法律体系的政治基础是坚持党的领导。党内法规是规范党组织和党员行为的规章制度总称，自然是在党的领导下制定和实施的。其次，国家的各项政治制度如人民大会制度、多党合作的政治协商制度等等都是在党的领导下运行的，保证了人民当家作主的地位，必须坚持与完善。最后，在党的领导下，改革开放四十周年取得了巨大成就。因此，党的领导具有坚实的理论、实践和制度依据。党的领导将国家意志与人民意志和谐统一起来，党的领导将党内法规与国家法律衔接协调起来，党的领导抓住了党与法的关系的要害，党的领导和社会主义法治是一致的。
2.规定的主要内容一致
党内法规与国家法律均在党的领导下制定和实施的，因此两者规定的主要内容具有一致性。首先，建设法治国家决定了我国要有完善的法律体系，要形成规则之治，要实现良法之治，因而国家法律要符合公平正义，国家法律必须是良法。而党内法规对党组织和党员的规范更加严格。其次，国家法律以宪法为核心，党内法规以党章为核心，两者都围绕各自的核心形成了和谐统一的规则体系。党章中明确规定了党必须在宪法法律的范围内活动，无疑是表明了党内法规在内容上是不会和国家法律相冲突的。最后，十八届四中全会的《决定》中明确了“四个善于”和“三个统一”，强调要把“党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来”，“善于使党的主张通过法定程序成为国家意志”。这说明党内法规的部分内容在条件成熟的情况下是可以上升为国家法律的，这样的转化当然是建立在两者主要内容一致的基础上的。
3.追求的核心价值一致
党内法规和国家法律在价值取向上具有一致性，二者都以“为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴”为核心价值。首先，作为执政党，中国共产党的使命当然是要建设一个社会主义现代化强国，最终实现共产主义。其最高理想和最终目标肯定是党内法规的核心价值之所在。其次，国家法律是治理国家的规则体系，具有普遍适用性，凝聚了社会共识，体现了人们共同认可和共同追求的价值观，凝聚了人们对美好生活的向往和追求，是人民意志的体现。最后，党内法规与国家法律都以人民为中心，坚持人民的主体地位，其核心价值都是人民意志的集中体现。
4.实现的治理目标一致
党内法规与国家法律在核心价值上的一致性决定了两者想要实现的治理目标也具有一致性。首先，进入新时代，中国站在强起来的起点上，要实现第二个百年奋斗目标，建成社会主义现代化强国必须要实现国家治理体系和治理能力的现代化，而执政党治理的现代化是实现国家治理现代化的必由之路。而达到治理的现代化需实现治理的民主化、科学化、法治化，治理的法治化又是其中最基本的，因而，执政党治理的现代化必然要实现党的治理的法治化[7]。其次，我国在1999年修宪时即将建设法治国家写入宪法，十八届三中全会提出了推进国家治理体系和治理能力的现代化。法治国家必然要求以良法作为规则，实现规则之治和良法之治。最后，十八届四中全会提出了建设中国特色社会主义法治体系的新要求，党内法规与国家法律均为法治体系的子系统，必然与法治体系的治理目标一致。
三、中国特色国家监察体制中党内法规与国家法律的衔接与协调
党内法规与国家法律在植根的政治基础、规定的主要内容、追求的核心价值和实现的治理目标等方面的一致性，是二者得以衔接与协调的基础，而中国特色国家监察体制表现为纪检监察机关合署办公，必须依据党内法规与国家法律，履行两种职能，为保证其更好行使职权，还需从以下几方面着手，进一步加强中国特色国家监察体制中党内法规与国家法律的衔接与协调。
1.处理好党章和宪法在内容上的衔接与协调
国家法律以宪法为核心，党内法规以党章为核心。《监察法》在2018年宪法修正案中增加监察委员会的专门规定后才表决通过，表明其文本内容必须合宪，而党章中对纪委的性质和职权做了规定。中国特色国家监察体制要求合署办公的纪检监察机关同时依据党内法规与国家法律去履行两种职能，但宪法与党章分别对监察委员会与纪委做了原则性、概括性的规定，且规定的内容较少，对实践中遇到的一些具体问题缺少相关规定，需要处理好党章与宪法在内容上的衔接与协调，如监察委员会与纪委都实行双重领导体制，如何协调上下级之间的四重关系等。
2.切实发挥宪法和法律委员会合宪性审查的职责，加强宪法实施和监督
宪法实施的重要方式就是合宪性审查，十九大报告提出要推进合宪性审查工作，2018年宪法修改将原“法律委员会”更名为“宪法和法律委员会”，随后，全国人大常委会又赋予了它新的五项职责，其中就包括了推动宪法实施和推进合宪性审查，可以预見，未来我国合宪性审查的具体工作应是交由宪法和法律委员会来主抓，这在一定程度上能够解决我国目前没有真正合宪性审查的尴尬困境，也有利于协调党内法规与国家法律。首先，通过合宪性审查，能够保证法律和行为的合宪性，形成和谐统一的法律体系和宪法秩序，维护宪法权威，因此，合宪性审查能够保证监察法等国家法律在内容、原则、信念、价值判断等方面与宪法相一致，其次，鉴于党内法规是法治体系的子体系之一，已有学者建议将其纳入合宪性审查的范围，最后，党内法规与国家法律在主要内容上具有一致性，因此，宪法与法律委员会能够通过合宪性审查这项职权的有效行使，保证党内法规与国家法律在内容上的和谐。
3.完善和加强备案审查衔接联动机制
我国目前在国家法律和党内法规两个体系都建立了备案审查制度，但此备案审查制度都只针对本规则体系，导致实践中仍存在无法处理的问题，如全国人大常委会无权审查党内法规，这样的备案审查制度肯定不能保证党内法规与国家法律的衔接与协调，因此，需要在两个体系的备案审查制度之间建立衔接联动机制。《备案规定》中规定了“建立党内法规和规范性文件备案审查与国家法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制”的内容，实践中也有机构在行使备案审查衔接联动的工作，但效果不甚理想，随意性较大。鉴于宪法与法律委员会已经行使了合宪性审查的职权，在党内也应设立一个相应的法规监督机构，审查党内法规是否符合党章和宪法，如果仅仅是不符合党章，可自行纠正，如果是不符合宪法，则需通过联动机制，转交宪法与法律委员会处理。此外，尚需制定法律以规范备案审查联动机制，保证该制度有法可依。
参考文献：
[1]杨小军.国法与党规关系[J].法学杂志，2017（8）13
[2]王立峰.党规与国法一致性的证成逻辑——以中国特色社会主义法治为视域[J].南京社会科学，2015（2）70
[3]秦前红、苏绍龙.党内法规与国家法律衔接和协调的基准与路径——兼论备案审查衔接联动机制[J].法律科学（西北政法大学学报），2016（5）22-23
[4]李树忠.党内法规与国家法律关系的再阐释[J].中国法律评论，2017（2）67
[5]付子堂.党内法规与国家法律的衔接与协调[N].法制日报，2016-12-28（009）
[6]王立峰.党规与国法一致性的证成逻辑——以中国特色社会主义法治为视域[J].南京社会科学，2015（2）70
[7]鞠成伟.论中国共产党治理的法治化[J].当代世界与社会主义，2017（1）33
作者简介：
濮艳（1978--）女，安徽芜湖人，中共芜湖市委党校讲师，法学硕士，研究方向为宪法学与行政法学。