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解放战争时期和新中国成立初期，中共在农村地区发动和领导的土地改革，主要是以阶级斗争方式进行的，地主土地被无偿没收分给农民。鲜为人知的是，抗战胜利后，中共曾经设想以有偿征购地主土地的和平方式进行土地改革，实现耕者有其田的理想，并在一定范围内进行了初步的尝试。
中共七大首提以“适当方法”达到耕者有其田
进行土地改革，达到耕者有其田，是中共领导的新民主主义革命的重要任务。怎样实现这一任务？在1927年至1937年的土地革命战争时期，中共实行的政策是以暴力没收地主土地分给农民。抗战爆发后，中共为了建立和维护抗日民族统一战线，团结各阶层民众一致抗日，停止执行这一政策，代之以减租减息的土地政策。但减租减息并不能从根本上解决农村的土地问题，因此这一政策只能是策略性的、暂时的。抗战胜利前夕，中共于1945年4月在延安召开七大，即考虑以新的土地政策来取代减租减息的土地政策。毛泽东在《论联合政府》的政治报告中提出，要在适当的时候，“采取适当方法，有步骤地达到耕者有其田”。
毛泽东所说的“适当方法”，显然不是恢复土地革命战争时期没收地主土地的政策，而应是与这种政策有所区别的方法。当时，中共在政治上的基本方针和政策，是在战后与国民党合作建国，通过和平的方式参与到从中央到地方的各级政权中，发挥自己在政治上的影响。与这种方针政策相联系，中共在土地问题上不能不考虑采取相对温和的政策，以尽可能减少敌对者，争取各阶层民众的拥护。因此，中共七大实际上就已经考虑在抗战胜利后以和平方式进行土地改革了。
《五四指示》重视土地改革的“合法性”
1946年5月4日，中共中央颁布的《关于土地问题的指示》（即《五四指示》），是抗战胜利后中共土地政策发生转变的标志。过去相当长一段时期内，党史论著都认为在这一指示中，中共的土地政策从抗战时期的减租减息，改变为没收地主土地分配给农民。现在学术界已公认这是一种误解。那么，误解在什么地方呢？
误解就在于《五四指示》虽然明确提出了要改变减租减息的政策，进行土地改革，达到耕者有其田，但并没有提出要以没收地主土地的方式来达到这一目的。相反，它明确规定解决土地问题的方式，除了对大汉奸的土地外，一般不是无偿没收，而是要实现有偿转移。其方式，一是购买，“减租之后，地主自愿出卖土地，而佃农则以优先权买得此种土地”；二是清算地主对农民的负欠，“在清算租息、清算霸占、清算负担及其他无理剥削中，地主出卖土地给农民来清偿负欠”。此外，《五四指示》还提出农民可以在地主自愿捐献的基础上获得土地，“由于在减租后保障了农民的佃权，地主乃自愿给农民七成或八成土地，求得抽回二成或三成土地自耕”。
《五四指示》认为，上述解决土地问题的方法，就是中共七大所提出的“适当方法”。这些方法是由群众创造的，而为中央所批准的。这些方法“和内战时期在解决土地问题时所采用的方式大不相同”，使用这些方法解决农民的土地问题，可以“使农民站在合法和有理地位”。
因此，《五四指示》具有一个为一般党史论著所忽略的重要特点，就是它重视土地改革的“合法性”。虽然在它颁布前后各解放区实际进行的土地改革中，所谓购买、清算、自愿捐献，大多演变成了变相的无偿没收；虽然中共中央对这种变相的无偿没收，采取了默许乃至实际上支持的态度，但至少在形式上和名义上，中共中央要求土地改革要以有偿的、和平的方式进行，而不能恢复到十年内战时期的土地政策。
《五四指示》的这一特点，与中共七大关于土地改革的基本精神是一脉相承的，这就是都认为土地改革要以和平的方式进行，要与十年内战时期的方式有所区别。《五四指示》制定之时，虽然全面内战的爆发迫在眉睫，但中共在政治上的基本方针仍然是争取和平民主，即使对国民党发动的内战进行反击，也是为了恢复国内和平。在与国民党的合作没有全面破裂的情况下，公开采取没收地主土地的方式进行土地改革在政治上是不明智的。
有偿征购地主土地的酝酿
《五四指示》没有明确提出没收地主土地分配给农民，而重视采取“合法”的方式进行土地改革，因此过去的党史论著认为它有不彻底性。
在这一指示颁布后的相当长一段时间里，中共中央考虑得更多的问题，是怎样制订一个规范的、具有可操作性的有偿转移地主土地的方案，以统一指导各解放区的土地改革，使它在形式和名义上更具有“合法性”。
中共中央的这种考虑，主要是为了避免以中国民主同盟为代表的中间势力对解放区土地改革的批评，在政治上争取他们的支持。对于《五四指示》颁布前后解放区开展的土地改革，他们是啧有烦言的。由于当时的土地改革，形式上是以“清算”“购买”或地主无偿捐献的方式进行，但在很多地方实际上是变相没收，因此他们批评解放区的土地改革过火。在抗战胜利后的政治格局中，以中国民主同盟为代表的中间势力占有重要地位，他们的政治态度往往能够左右国内舆论，对政局产生一定影响，因此中共中央对他们的批评意见十分重视。1946年5月3日，周恩来致电中共中央，反映“最近上海、南京、重庆等地接到许多封关于苏北清算斗争的信件，众口一词，提到过火”。来信者并非敌对我党分子，而是“多与我方原有好感”。周恩来认为对这种批评要给予重视，并建议“可否在苏北斗争方式择较温和办法，以便争取上层中产者阶级”。
对周恩来的建议，中共中央给予了认真考虑。考虑的结果是，在解放区发行土地公债，有偿征购地主土地，然后分配给农民；对于土地已经在土改中被没收和分配的地主，给他们补发公债。6月27日，毛泽东以中共中央的名义致电周恩来、叶剑英，把这一设想通知了他们，并要他们向中间派透露。电报说：“中央正考虑由各解放区发行土地公债发给地主，有代价地征收土地分配农民。其已经分配者，补发公债，如此可使地主不受过大损失。唯汉奸、土豪劣绅、贪官污吏、特务分子不在此例。你们可向中间派非正式地透露此项消息。”
中共有偿征购地主土地的设想，与中国民主同盟解决土地问题的主张是基本一致的。1945年10月，中国民主同盟临时全国代表大会通过了《中国民主同盟纲领》，提出：“国家……规定最高限度之土地私有额，凡超额之私有土地，国家于必要时，得依法定程序征购之，而以渐进方式完成土地国有之最高原则。”中国民主同盟的上述主张，其核心是国家有偿征购地主多余的土地，在此基础上实现土地制度的改革。他们所主张的土地改革，其性质是和平的、有偿的土地改革。中国共产党有偿征购地主土地的设想，出现在中国民主同盟的主张提出之后，因而很有可能从他们的主张中得到了启示和借鉴。
有偿征购地主土地的具体方案
中共对于有偿征购地主土地，提出过一整套具体的方案。1946年7月19日，中共中央向各中央局和中央分局发布了《中共中央关于研究答复制定土地政策中的几个重要问题的指示》，通告他们中共中央正在研究一种“可以公布的土地政策”，并就这种政策的主要内容征求他们的意见。这种“可以公布的土地政策”，就是中共中央已经酝酿了一段时间的有偿征购地主土地的政策。其具体方案为：
一、地主土地超过一定数额者，由政府发行土地债券，以法令征购之。
二、地主可保留一定数额的土地，免于征购。其保留数额，根据各地土地的多寡，由各地政府规定之。其标准大致为：地主每人所保留的土地可等于当地中农每人所有平均土地的两倍。
三、抗日期间在抗日军队与抗日民主政府中服务及积极协助抗日军队与抗日民主政府的地主，其保留土地数额可多于一般地主一倍左右。
四、征购地主土地每户超过一定数额者，其超过定额以上之土地以半价或半价以下递减之价格征购之。
五、政府发行土地公债，交付地主地价，分十年还本。公债基金，由获得土地的农民付出一部分，政府从财政收入中拨出一部分。农民应付之地价，分十年付清，特别贫苦之农民可分为二十年付清。
六、土地改革后地主所保留的土地及财权、人权均受政府法律保障，不得侵犯。
上述方案，最基本的精神是两个方面：一是有代价地征购地主土地分配给农民，使土地改革显得合理合法；二是在土改过程中适当照顾地主利益，使他们的生活得到基本的保障。中共中央认为，实行这样的土地政策，既能满足农民的土地要求，同时又能给地主以较多的利益，可以使土地问题的解决更加顺利，同时还可缓和地主的敌对态度，争取民族资产阶级和中间人士的支持或者不反对，从而巩固反对内战独裁、争取和平民主的统一战线。
中共中央提出上述方案后，一方面向各中央局和中央分局征求意见，一方面致电正在与国民党谈判的周恩来、董必武，要求他们对中国民主同盟的有关人士说明这种土地政策的主要精神，并表示“我们很愿意和他们共同研究这一有关一万万几千万人民生活的重大问题，欢迎他们提供意见，必要时可以与他们开座谈会来研究这个问题”。由此也可看出，中共中央在制定这一政策的过程中，非常重视以中国民主同盟为代表的中间势力的反应和评价。
陕甘宁边区的试点
中共中央提出有偿征购地主土地的设想，主要是基于政治策略的考虑，即在满足解放区农民土地要求的前提下，使中国共产党领导的土地改革能够得到全国各阶层民众，特别是以中国民主同盟为代表的中间派的理解和接受，从而取得合理合法的地位。此外，由于当时国共合作没有完全破裂，争取和平民主的机会尚存，中共中央还设想如果能够国共合作，和平建国，有偿征购地主土地的政策能够为国民党统治区的农村地区解决土地问题提供一种具有可行性的方案，从而在各党派联合执政的情况下，也能顺利地解决全国的土地问题。
因此，能不能满足解放区农民的土地要求，会不会影响和妨碍解放区正在进行中的土地改革，是中共中央将这一设想付诸实施的关键。但是，当中共中央将这一设想向各解放区征求意见时，大多数解放区反应并不积极，有些地区要求暂缓公布，有些地区则认为没有实施这种政策的必要。鉴于这种情况，中共中央并没有迅速将这种设想形成为正式的政策，而只在陕甘宁边区的少数地方进行了试点。
有偿征购地主土地的设想能够在陕甘宁边区进行试点，和这一地区的地主在抗战时期与中共建立了一种良好的合作关系分不开。抗战时期，这一地区的开明士绅李鼎铭等人与中共的良好合作，众所周知。延安地主张永泰与中共领导人毛泽东、朱德等人的亲密交往，在当时亦被传为佳话。1946年中秋节，张永泰带着孙子，担着两筐葡萄和桃子拜访毛泽东，受到热情接待；后来，他带着自酿的葡萄酒给朱德祝贺六十寿诞，又受到毛泽东、朱德的亲切接见，被留下吃饭看戏。这种良好的合作关系，使得中共在解决陕甘宁边区的土地问题时，必须采取更加慎重的态度。这成为在陕甘宁边区开展有偿征购地主土地试点的重要推动因素。
1946年9月，陕甘宁边区政府委员会一致通过了试行土地公债的决议。12月13日，陕甘宁边区政府正式公布了《陕甘宁边区征购地主土地条例草案》。总则规定：“在未经土地改革区域，发行土地公债，征购地主超过应留数量之土地，分配给无地或少地之农民，以达到耕者有其田之目的。”对于征购土地的分配方法，条例规定按征购原价的半数分配给无地或少地的农民承购。地价分十年付清，家境贫苦无力缴付者，经批准可予以免付。此外，对于地价的评定、地价超额递减的计算方法，以及土地公债的来源、还本付息的办法，条例也作了非常具体的规定。这就为陕甘宁边区开展有偿征购地主土地的试点提供了明确的依据和统一的指导。
《陕甘宁边区征购地主土地条例草案》公布后，中共中央西北局和陕甘宁边区政府先后组织了三个工作团分赴绥德、庆阳、米脂进行有偿征购地主土地的试点。对于试点的情况，当时的《人民日报》大都进行了及时的报道。
1947年1月6日，《人民日报》发表《陕甘宁征购土地法——绥德新店区试办成功》的报道，对于绥德的试点给予肯定。报道称：“陕甘宁边区政府，在土地未经分配区域，发行土地公债征购地主超额土地分配给农民的办法，已在绥德新店区试办成功。”1月31日，《人民日报》又发表《陕甘宁庆阳县王家村取得试办土地公债经验》的报道，对于庆阳县的试点也给予了肯定。报道称：“陕甘宁边区试办土地公债，已在庆阳县高迎区王家村试验中获得成功。”王家村是一个乡，一共征购了1900余亩地主土地，每亩地价为该地一年至一年半之收获量。在此之前，该乡尚有无地或少地农民457人，通过征购地主土地，这些农民每人得地五六亩，“该乡百分之九十九的土地，已为农民所有”。地主也每人保留了至少九亩土地。其结果，“确实达到了发动广大群众，使所有无地农民得到了土地，不损害富农、中农基本利益与照顾了地主，加强了群众组织与健全了村乡政权”。
总的来看，陕甘宁边区有偿征购地主土地的试点是成功的，达到了预期的效果。对此，中共中央给予了高度肯定。1947年2月8日，《中共中央关于陕甘宁边区若干地方试办土地公债经验的通报》中指出：“最近在陕甘宁边区若干地方试办土地公债结果，证明这是彻底解决土地问题——最后取消封建土地关系与更多满足无地、少地农民土地要求的最好办法之一。”
陕甘宁边区有偿征购地主土地试点的成功，使中共中央认为“用公债征购土地分给农民的办法，很可在各解放区采用”。但当中共中央就有偿征购地主土地的政策再次向各中央局和中央分局征求意见，并准备将它在各解放区推广时，政治形势发生了重大变化。
有偿征购地主土地设想的放弃
1947年2月27日、28日，国民党当局分别通知中共驻南京、上海、重庆办事处，限3月5日前撤离全部人员，同时封闭了《新华日报》。中国共产党认为这“表示蒋方已经决心最后破裂，放手大打下去，关死一切谈判之门”。
紧接着，1947年3月，国民党军队又集结重兵进攻陕甘宁边区，并占领了延安。
随着和谈希望的最后破灭，中共的土地政策发生了变化。为了最大限度地动员解放区的农民支持和参加中共领导的革命战争，打败蒋介石，解放全中国，中共彻底否定和放弃了有偿征购地主土地的设想，而代之以激烈的、彻底的没收地主土地分配给农民的政策。
1947年5月1日，刘少奇在转发薄一波关于晋冀鲁豫区土地改革情况报告的批语中，对该区通过清算斗争，把地主土地财产全部搞出来，直接、平均分配给农民的做法给予了充分肯定，认为“这个报告是很好的”，“晋冀鲁豫农民群众的彻底的革命行动，应给我们全党各级领导机关及领导同志以严格的、有益的教育，证明我们许多同志对于群众运动的顾虑、惧怕、不敢放手，因而在指示和决定上规定一些限制和阻碍群众行动的办法是错误的”。“这种右倾机会主义的错误，必须迅速纠正才有利于运动。”
那么，哪些办法是错误的呢？批语指出：“对于地主，必须根据全体农民人口百分之九十以上的群众的意见来处理，对于中、小地主及抗日地主、干部家属地主的照顾，必须是出于群众的自愿，由领导上规定要留给这些地主多于中农一两倍土地的规定是错误的。”这实际上否定了有偿征购地主土地的设想。
刘少奇的批语是一个标志，它表明中共至此完全放弃了有偿征购地主土地的设想，而转向以没收地主土地平均分配给农民的政策。
抗战胜利后，中共有偿征购地主土地的设想和尝试，与当时中共争取与国民党合作，和平民主建国的大方向是一致的。由于国民党破坏和平谈判，发动全面内战，中国没有走上和平发展的道路，因而有偿征购地主土地也没有得到普遍的实施，只成为了中共领导的土地改革历史上的一段插曲。