摘要：涉及国家宪制结构变动的国家监察体制改革目前仍处于试点探索阶段，认清此次改革的核心价值追求将有助于我们在“摸着石头过河”的过程中明确方向、分清主次先后，从而保证改革稳步深入推进。从组织社会学新制度主义流派的制度同构理论视角出发，运用“强制”、“模仿”、“规范”三种趋同机制深入分析此次改革的主要驱动力来自于效率和合法性价值的追求，结合组织领域的变化不难看出决定此次监察体制改革成败的关键在于制度的合法性。
关键词：制度同構；国家监察体制改革；合法性
中图分类号：D9 文献标志码：A 文章编号：1004-3160（2018）02-0144-07
2016年底，中央决定在北京市、山西省、浙江省3省市进行国家监察体制改革试点，此后，上述三个试点的省一级监察委员会相继设立。中央指出，成立监察委员会的旨趣是“实施组织和制度创新，整合反腐败资源力量”，“建立起集中统一、权威高效的监察体系”。国家监察体制改革正处于逐步推广时期，将来的具体制度设计及运行机制还有不确定性。本文主要探讨此次监察体制改革的核心价值追求之所在，这对于进一步推进改革的顺利进行有极大价值。
面对着应然与实然的分野，判断改革的核心价值追求不能简单的以官方对于改革目标的政治性表达为依据。引入组织社会学新制度主义的制度同构理论，从制度变迁的视角分析此次国家监察体制改革的深层动因或许有利于我们认清此次改革的核心价值追求。用制度同构理论研究监察体制改革意义重大，因为运用此种理论研究企业最多，其次是对非营利组织的研究，对政府组织研究最少。所以，本文的研究有极高的学术价值。但首先必须说明的是，制度同构理论显然不足以解释此次国家监察体制改革的全部内容，而且基于制度同构理论的分析很可能会以不确定性为由忽略掉此次改革的效率价值，但理论的多样性无疑有助于我们更全面地理解这次监察体制改革，这也是本文的旨趣之所在。
一、制度同构理论对于制度变迁的解释
制度同构理论作为组织社会学新制度主义流派的核心理论，滥觞于韦伯对于官僚制理论的研究，韦伯视科层制为资本主义理性精神在组织领域中的表现形式，并将之喻为“铁的牢笼”[1]，已经暗含着制度最终必然趋同之意，而且韦伯还假定社会中的文化价值和正式结构之间有直接联系。但是，韦伯并没有论述制度同构是追求效率还是追求合法性。有时，韦伯认为制度同构目的不是追求效率或创新，而是追求合法性，他说：官僚制会阻碍私人经济的“首创精神”，“任何官僚制——包括我们的官僚制——都会因其扩张主义而具有同一趋势。”有时，他认为制度同构的目的是追求效率，他说，“纯粹官僚制的行政组织类型”“能够达到最高度的效率”。[2]这些都与后来的新制度主义有着千丝万缕的联系。上世纪60、70年代，以理性经济人假设为前提的理性选择新制度主义认为，在技术环境（竞争环境）下，制度同构的目的是追求效率，也称之为理性选择机制，它是以个体组织为中心的思维。上世纪70、80年代之后，组织社会学制度主义认为，在制度环境下，制度同构的目的是追求合法性，[3]也称之为合法性机制。从某种意义上说，合法性机制理论更显得宏观一点。早期制度学派的代表人物塞尔尼兹克在韦伯的基础上超越了其理性模式，认为组织并非是简单的效率机器，而是不断受到外在环境影响的，而且外在价值观念的影响在一定条件下可能超越组织内部的技术需要，这就暗示了制度变迁并不必然是效率导向的。
正是在这样的理论背景之下，斯坦福大学社会学系的迈耶和罗恩提出了一个问题：为什么各种组织都有着如此相似的结构？他们从新制度主义理论的角度阐明了组织制度的同质现象，这标志着组织社会学新制度主义流派的诞生。他们认为正式的组织结构是在高度制度化的背景中产生的，而制度规则具有“神话功能”，可以使组织获得合法性、资源和稳定性，从而提高组织生存的可能性，组织因而不得不去吸收广为流行的组织运作的理性观念和社会的制度化所定义的做法和程序，哪怕习得的做法和程序带来的直接效果是损害效率。
在迈耶和罗恩的开创性工作之后，真正使制度同构理论获得重大推进的是迪马久和鲍威尔1983年发表的论文。他们从组织间关系和组织场①的中观层次讨论了组织趋同性的渊源，提出了导致组织趋同性的三个机制，即“强制机制”、“模仿机制”和“规范机制”。迪马久和鲍威尔提出的这三种趋同机制具有很强的操作性和分析性，引起了广泛的关注。至此，制度同构理论的理论框架已基本成型，同时期以及后来的其它研究的贡献则主要是研究方法的创新和资料的积累或者是向其他领域的扩展。接下来本文将运用“强制”、“模仿”和“规范”三种机制具体分析此次国家监察体制改革的目标动因。
二、制度同构理论对监察委员会改革的目标分析
制度同构理论认为制度或组织趋同的目标是追求合法性，制度同构有三种具体类型，即强制同构、模仿同构和规范同构。迪马久和鲍威尔认为：当这三种同构机制与具体经验环境相结合时，会导致不同结果。[4]28当我们将制度同构理论引入政治学领域用于国家政治制度的分析时，合法性与效率二者间的关系较之它们在组织社会学领域要复杂得多。
（一）基于强制机制的分析
迪马久和鲍威尔认为，强制性同构产生于所依赖的其他组织和社会文化期待施加于组织的正式和非正式压力。[4]28在组织社会学的研究领域，正式压力主要来自于政府，即制度环境通过政府法令强迫组织接受有关制度，但适用于对国家监察体制改革的分析时，显然制度变迁或者说改革的对象是“国家监察体制”，而改革的主体笼统的讲是国家最高领导层，或者说是广义的政府本身。由于政府代为行使国家主权，在此次国家监察体制改革中，并不存在一个更高一级的“政府”通过正式压力来迫使政府作出变化，所以，此次国家监察体制改革的主要压力来自于政府的认可和社会文化期待所施加的非正式压力，这种认可和压力既可被感知为一种强制力量，也可被感知为一种说服或邀请，这种压力具体表现为旧有监察体制存在的合法性缺陷与社会对于全面推进依法治国的期望之间的反差。
改革前在我国监察体制中扮演主力角色的无疑是党的纪律检查委员会（以下简称纪委），而根据《中国共产党章程》，纪委的主要任务是维护党的章程和其他党内法规，检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况，协助党的委员会加强党风建设和组织协调反腐败工作。简言之，纪委的任务应当是“执纪”，而在过去监察体制的实际运作过程中却变成了纪委“执法”。所以有学者强调，行使监察权的机构之所以权威性和主动性不足，主因是党的纪检机关行使监察职权的法律依据缺失。[5]而此种执法主体于法无据的现实与中央全面推进法治的政治目标严重冲突；与此同时，社会各界对于当前过度依赖惩治的单一手段反腐只能“治標不治本”也基本达成共识，制度反腐、“标本兼治”的呼声越发高涨。在此种背景之下，迈向制度化、法治化的国家监察体制改革已经势在必行。
（二）基于模仿机制的分析
如前所述，中共十八大以来的政治环境如何通过强制机制来达到目的为国家监察体制改革带来了非正式压力。非正式压力与正式压力的最大区别体现在：后者往往以政府法令的形式明确规定了改革的具体内容，制度变迁的实施者往往没有太多选择的余地，更多的是被动地接受与执行；而非正式压力则表现为制度变迁的实施者出于对环境变化的感知而主动变革以维持合法性。在面对非正式压力的情况下，制度变迁的动机是明确的，但改革目标并不清晰，改革的具体路径亦不明确，这就使得制度同构理论的“模仿机制”有了用武之地。
模仿同构是指组织模仿相同领域中成功组织的行为和做法。在面临不确定问题时，组织往往采取同一组织领域中其他组织在面对类似不确定性时所采用的解决方式，以期通过对成功组织的模仿来降低不确定性带来的风险。模仿同构是为了获得公众认可。迪马久和鲍威尔认为，当组织的技术不确定、目标模糊、资源独立或当环境产生象征性的不确定性时，组织之间就会相互模仿。[4]29—30针对此次国家监察体制改革，王岐山同志在北京、山西、浙江调研时指出：“监察委员会实际上是反腐败机构”。[6]而腐败作为人类社会的顽疾自古有之，到目前为止，除少数国家外，世界上绝大多数国家的腐败问题尚未得到有效控制，根除腐败更是没有国家可以做到。可以说人类尚未掌握根治腐败的技术。反腐技术实效的不确定性使得模仿反腐败较为成功国家或地区的监察体系成为了此次国家监察体制改革成本和风险最低的做法。因此从这个角度来讲，模仿机制也是效率导向的。
制度同构理论还强调了模仿成功制度的行为具备的“仪式意义”，朝向更可能成功方向的变革本身就可以提高合法性。实际上，中共十八大以来，我国政府显示出前所未有的反腐力度与决心，而且在社会各界被广泛动员起来的形势下，反腐本身已经具备了一种合法性符号的属性，即使不实质性地推进反腐，而只是空喊反腐的口号同样可以赢得合法性。我们很多落马的腐败官员也确实就是这样一边喊着反腐败一边进行腐败活动的，因此无论实际结果如何，国家监察体制改革这一行为本身已经为政府赢得了制度反腐的合法性。
（三）基于规范机制的分析
在运用模仿同构机制剖析反腐败战略时，我们有意避开了腐败治理到底模仿了哪个国家或地区的经验这个问题。一方面，试点阶段集中原本分散的监察职能，建立独立权威机构的做法，是大多数能够有效遏止腐败的监察体制的共有特征，即各国或各地区现行的反腐体制已经显示出明显的趋同性；另一方面，嵌入在各自国情与传统之中的各种政治制度都有其特殊性，或者说是唯一性。在这里由于全盘照搬是不可能的，所以模仿与创新几乎成了同一过程的两个不同方面。迪马久和鲍威尔就明确表示创新也是组织模仿的结果。既然单纯的模仿是不可能的，那么模仿成功制度的过程，实际上就是学习并接受其成功经验的过程，换言之，是共享认识基础与合法性观念的过程。一旦新的规范性价值观念被引入并分享，制度同构理论的社会规范机制就会开始发挥作用。规范同构强调认知共同体基于共同的认知基础和世界观，在互动中促进了共有观念的形成，从而使制度设计时出现了制度趋同的现象。认知共同体可能来自不同的背景，但它们拥有四个重要的共同背景：共同的原则信念、共同的因果信念、共同的有效概念和共同的政策取向。
通过模仿机制，现代监察体制的规范被引入我国旧有监察体制生存的组织领域之中，而这些规范实际上就是对反腐败相对成功国家或地区监察体制建设经验的总结。对于境外监察体制或者说反腐败的经验，国内已有学者总结如下：一是注重顶层设计，将反腐败体制放在国家权力“显眼”位置；二是明晰各部门反腐败职责但强调紧密合作；三是保证反腐败机构调查案件的相对独立性和权威性；四是强调反腐败机构人员具有专业能力和素质；五是普遍采用法治方式反腐败。[7]这五点与此次国家监察体制改革在现阶段所体现出的特点确实是高度吻合的。从“一府两院”到“一府一委两院”，此番监察体制改革意味着国家宪制结构层面的顶层设计实现了党的纪律检查委员会、监察部、国家预防腐败局、检察院的反贪、反渎和预防职务犯罪职能、举报中心、侦察指挥中心等的高度整合。从行政监察体制到独立监察体制，意味着“同体监察”到“异体监察”的转变，监察委员会由人大产生对人大负责，较之之前的行政监察体制更加凸显了其独立性与权威性。而且随着改革的进一步推进，立法跟进以保障国家监察体制的法治化运作也已经成为改革的必然要求。在社会规范机制发挥作用的过程中，对效率的追求与对合法性的追求是不冲突的，因为通过模仿机制引入的社会规范是经他国或他地区实践证明有效的，而大多数情况下，效率本身就意味着合法性。
三、组织域（Organizational field）的形成：由效率驱动到合法性驱动的临界点
我们已经分析了“强制机制”、“模仿机制”和“规范机制”这三种趋同机制是如何依次在此次国家监察体制改革的过程中发挥作用的：首先，中共十八大以来中央对于反腐和全面推进依法治国的政治动员，使得旧监察体制或者说反腐体制在通过反腐为政府提供合法性的同时，也因其自身存在合法性缺陷而面临合法性压力。来自社会文化期待的非正式压力使得强制机制得以发挥作用，旧监察体制面临改革的压力，但此时改革只是迫切地被提上议事日程而尚未开始。因为面临非正式压力时，制度变迁具体路径的选择权掌握在实施者手中，此时只有迫切的改革动机而无明确的改革目标。反腐败工作自身的复杂性和对于有效反腐技术的不确定性使得制度变迁的决策者出于效率的考虑，通过模仿能够有效控制腐败的他国监察制度以求以尽可能低的成本获得可行的制度。但由于政治制度自身无法依靠照搬他国或他地区得以建立并有效运行的特性，模仿机制运行的结果并不是改革目标的复制，而是对于境外有效监察制度经验的引进与认同。这些经验被引入孕育着改革的组织领域之中成为了新的社会规范，用迈耶和罗恩的话来说就是成为了组织域中共享的“制度神话”，而与之不同的制度设计都将面临合法性上的质疑。至此，随着新的“制度神话”的确立，作为监察体制变迁发生的环境的组织域（Organizational field）最终形成。最后在社会规范机制的作用下，较为清晰和具体的改革路径就形成了，其主要驱动力无疑是对于合法性价值的追求。那么，制度同构三种机制引起监察体制的变化表现在哪些方面呢？监察组织的变化可从三个角度看，即监察组织结构、廉洁文化、监察体制改革决策过程和决策内容。[8]需要特别强调的是，在这里合法性驱动同效率的价值并不矛盾，因为这些被引入的“制度神话”的合法性正来源于这些制度设计的经验在效率上所取得的显著成功，至少在那些作为模仿对象的国家或地区的经验颇具效率。
虽然制度同构理论以合法性机制为基础，但其本身并不完全排斥效率机制。包括早期制度学派的代表人物塞尔尼兹克、迈耶和罗恩以及迪马久和鲍威尔在内的诸多学者对于制度趋同过程中效率与合法性这两个价值追求间的关系都明显持有如下观点：“组织创新的早期采纳者通常都是被一种想改善绩效的愿望所驱使……（但）创新的扩张会达到一个临界点，这时采纳就不是为了提升绩效，而是提供合法性。”[4]26基于之前三种趋同机制的分析，以及目前北京、山西、浙江三省国家监察体制改革试点的实际情况，我们认为此次国家监察体制改革正是我国监察制度或者说反腐制度建设由以追求效率为主转向以追求合法性为主的临界点到来的表现。合署办公，整合监察力量，制度创新，建立统一高效的监察体系，等等，明显是为了节约成本，为了追求制度同构的效率，而由各级人大来授权给各级监察委员会，明显带有合法性追求的目的。
国家监察委员会的诞生并非我国监察体制或者说是反腐体制从无到有的创制，而是旧有监察体制在改革压力下变革的产物。旧有监察体制存在的最大问题并非是缺乏效率，相反，中共十八大以来惩办腐败分子的效率可能是世界上任何其他国家的反腐制度所不能及的。但是，旧的反腐败体制存在合法性缺陷，而这恰恰又是全面推进依法治国的政治环境所不能允许的，监察委员会的设立正是旧反腐体制的合法性变革。
行政体制的安排方式可能使实际运作与理论规定大相径庭，要理解设立监察委员会的深远影响，必须首先结合北京、山西、浙江三个监察体制改革试点的实际情况来分析。通过对三个试点公布的监察委员会正式成员职务背景的分析我们可以发现以下几个明显特征：第一，监察委员会主任均由纪委书记兼任；第二，监察委员会副主任大多由纪委副书记兼任；第三，监察委员会成员主要由纪委成员兼任。综合以上特征，不难发现，通过设立监察委员会并由纪委书记与副书记兼任主任与副主任的方式，使得纪委班子主要成员通过监察委员会实际上获得了合法的覆盖全体公职人员的监察权。【9】同时，由于监察委员会可以依法实施留置措施，所以，“双规”、“双指”等存在合法性缺陷的反腐措施也就逐步消失了。[10]
四、启示：改革成败的关键在于合法性
合法性机制提出后有重大影响，但理性选择机制也没有失去市场。1983年后，尽管制度同构追求合法性的理论占领了学术界的主流地位，但制度同构既追求效率也追求合法性的观点持有者也大有人在。①其因为是：制度同构没有合法性就没有存续的理由，制度同构没有效率的追求就没有创新，就没有个性，制度就不能发展。所以，笔者也持制度同构既追求效率也追求合法性的论点。对于合法性，严格来说应当从政治与法律两个角度做不同的理解。从前者来说，合法性意味着政府的统治会得到大多数民众的支持。延伸到政治制度，如果民众认为一种制度具有合法性，基本上等同于他们认为这一制度是合理的，应当得到落实与遵守。从法律层面来理解，则制度的合法性意味着其设计必须符合宪法精神与原则，其运行需要以法律为依据。在这里，基于两种不同层面的理解实际上是统一的，在一个法治社会，宪法和法律的权威必然使得民众难以对违背宪法与法律的制度产生发自内心的服从。而无论我们如何定义政治制度化，从本质上讲，政治制度化就是指政治活动和程序取得社会认可，并被大多数社会成员普遍遵守的过程。因此从理论上讲，制度化首先必须考虑合法性的问题，缺乏合法性就得不到社会成员的认可与遵守，而得不到遵守或认可，那么制度效率的问题自然也就无从谈起。
正如前文所一再强调的，至少从惩处腐败的角度来讲，旧监察体制实际上是效率极高的。在缺乏明确法律规定的情况下，制度运行所受的制约很少，在有着坚定反腐决心的领导人的坚强领导下，纪检监察机关几乎可以动用一切可能的手段来发现和惩处腐败以及违法失职行为。中共十八大以来我国在反腐领域所取得的显著成就正是根源于此。
但是，我国腐败问题依然严重，难以根治。从某种意义上讲，正是因为我们的反腐过于依赖领导人的反腐决心而忽视了制度化以及制度合法化的作用。人类所创造出的一切制度都是为了对抗不确定性，制度化程度低意味着我们不确定是否我们选出的领导人永远都是坚决反腐的，而缺乏制度合法性反过来又会使得我们并不会觉得不反腐的领导人不合法，因为强力反腐本来就不是宪法和法律的要求。这样一来，我们至少从理论上明确了为了效率而牺牲合法性的做法将会使我们的反腐成果难以维持：为了效率而突破制度的合法性界线，即使短期内能够产生效果，最终也会因为失去合法性基础而导致制度化难以实现，而离开了制度化，种种不确定性终将使得改革的成果付之东流。这应当是制度同构理论基于合法性机制对于此次国家监察体制改革最大的警示。监察体系变迁追求合法性的过程，也就是追求制度化的过程。
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责任编辑：周育平