摘要:粮食安全治理是国家为了实现安全目标,协调利益相关主体的利益关系,解决粮食运营过程中的信息不对称问题,而设计的一套保障和激励粮食安全运营的完整的制度和操作体系。本文提出了粮食安全治理的结构体系,分析了粮食安全治理决策、激励和监督机制,探讨了粮食安全内部治理和外部治理的区别与联系。
关键词:委托代理;粮食安全治理;粮食市场;激励
作者简介:李曼(1975-),女,湖北宜都人,武汉科技大学文法与经济学院讲师,研究方向:农业政策、农业经济问题。
中图分类号:DF413.1文献标识码:A文章编号:1672-3309(2009)09-0051-04
2009年中央一号文件强调“千方百计保证国家粮食安全和主要农产品有效供给,千方百计促进农民收入持续增长”,这是中央连续6年以一号文件的形式,锁定“三农”问题,也表明了粮食安全问题的极端重要性。在2009年中央财政支出预算表中,2008年粮油物资储备等事务支出为1105亿元,2009年预算为1780亿元,增长61%。此项费用占2009年中央财政支出的4%,同期,中央对教育投入1980亿元、对科技投入1461亿元、对医疗卫生投入1180亿元,由此可见,中央对粮食安全的重视程度。
在构筑粮食安全体系中,不仅有中央、地方各级政府和农户,还有粮食收储机构、粮食贸易企业、农资企业、物流及保险企业、拍卖和期货市场、粮食加工及其下游企业、最终产品的消费者等,不仅包括国内组织,还有国外机构及企业。这些利益相关者有其不同利益诉求,均能对粮食安全体系产生影响,他们在体系中相互博弈与合作,并获得相应的收益。
Williamson在分析治理效率时曾引用Lange的表述:“社会主义的真正危险是经济生活的官僚化,而不是解决资源配置问题的不可能性”,本文尝试从委托代理理论的角度,对我国的粮食安全体系进行反思和探讨,对如何有效运用粮食安全治理体系各方资源,激励各方进行最大投入,从而高效利用国家资源进行分析。
一、 粮食安全治理的相关概念
解决粮食安全问题,是通过相互制约的组织体系,并进行各主体之间的权责划分、权责制衡来实现的。之所以必须建立这套制度体系,是由于粮食安全各层级部门间存在分层委托代理关系,首先是中央政府与地方政府之间的分层委托代理关系,其次是基于地方政府及其与国有收储机构之间各层级内部实行的分层管理,在每一个上层与下层之间发生的委托代理关系。在每个委托代理关系体系中,粮食安全的责任被分层委托代理,中央政府的决策也在分层授权执行,粮食安全各层次的信息也被逐层上报或逐层下传。这个体系就是随后要探讨的粮食安全内部治理体系。
钱颖一认为,公司治理是一套制度安排,是用来支配若干在企业中有重大利害关系的团体,包括投资者、经理、工人之间的关系,并从这种制度中实现各自的经济利益。与之类似,在粮食安全治理体系中,也有一系列利益相关者,它们在生产、物流、经营环节获取相应收益。
粮食安全治理是国家了实现安全目标,协调利益相关主体的利益关系,解决粮食运营过程中的信息不对称问题,而设计的一套保障和激励粮食安全运营的完整的制度和操作体系,见图1所示。在这个体系中,最重要的两方是中央政府和粮食生产者(以下简称农户)。
粮食安全治理的核心是利益的重新分配及激励机制的建立。如图1所示,粮食安全不是农户生产多少,中央政府就收购多少的简单问题,而成为一个涉及到多方利益,在农资提供、粮食生产、粮食贸易与加工等多环节的体系。每个利益相关者都是相对独立的决策主体,他们可根据自己在粮食安全治理体系中的地位和所获收益,决定投入资源的程度或选择退出。另外,粮食安全也不完全由政府的行政命令安排,它同样要遵守价值规律。比如,2008年对大豆实施的保护价格明显高于国际市场价格,造成国产大豆积压的同时,国外大豆大量涌入对我国大豆生产产生破坏性影响。治理体系中每个环节都有其利益诉求,如何平衡这些利益关系,用制度引导和激励其为粮食安全治理做出贡献,是我们在设计制度时要着重考虑的问题。
与公司治理类似,粮食安全治理也存在着严重的信息不对称现象。在中央政府与地方政府发展粮食生产的委托与代理关系中,地方政府不会自觉采取粮食生产政策,只有在中央政府强制性目标责任约束下,地方政府才会履行其职能。如果中央政府进行粮食安全政策的监督检查,地方政府就会实施其相应的政策法规。有学者研究指出,10年内中央与地方两度逆向调控,效力大打折扣。1993~1995年市场粮价全面上涨,中央抛售专项储备粮平抑市场波动。许多地方政府却逆向操作,中央稳定市场的调控效果大大受损。10年后的2003~2004年,许多地方政府在粮食供求相对偏紧的环境下又抓紧充实地方粮食储备,逆向操作加剧了粮食市场的不稳定。这种逆向调控的症结在于全国统一的粮食安全利益整体被人为拆分成相互独立的地方粮食安全利益“孤岛”。许多地方政府利用信息不对称优势,把粮食安全责任外推,好处归己,追求地方利益最大化。在“分灶吃饭”的财税体制下,中央政府将粮食安全责任通过地方首长负责制层层下放,结果是县市地方政府代替中央政府承担宏观调控的主体。地方政府又没有进行全国性调控的权利和义务,必然出现中央与地方权利责任错位,进而引发逆向调控、强化地方市场分割等问题。一旦遇到粮食市场波动,各地自求粮食安全的个体理性造成集体的非理性,粮食市场波动非但未被平抑,反而被人为放大,粮食市场的稳定将遭受潮汐般的频繁冲击。另外,由于分级储备制度,为避免本地财政补贴通过投放储备粮流入外地,大多数地方政府将观望或象征性地抛售一些地方储备粮,甚至反而会继续增加储备,逼迫中央抛售储备粮,逆向调控矛盾日趋尖锐。
除了中央和地方政府间的信息不对称,地方各级政府与国有收储机构间也存在信息不对称。收储机构在执行国家政策时,随意压低价格或提高品质要求,虚报收储量或监守自盗,可能会使国家粮食安全溃于蚁穴。有学者发现,2000~2002年粮食价格跌到了谷底.稻谷每50公斤的价格只有32元左右,保护价格是38—42元。可是农民仍然接受小贩的32元价格,不愿意接受粮站38—42元的保护价格,因为交售粮食的交易成本高,除了要运输费外,粮站还要扣除粮食中的水分和杂质等,保护价格有等于无,政治宣示作用大于实际作用。当前我国粮食储备制度实行分级负责,而与财政状况不匹配的情况,是导致地方储备粮库存量不达标或空置的主要原因,对我国粮食安全构成潜在的威胁。
粮食安全治理体系是一个开放体系,受外部环境影响较大。如石油价格上涨,不仅将导致部分农资成本的上涨,也由于更多的玉米等粮食作物用于制造生物乙醇而导致粮价上涨。其他国家的农业政策也影响着我国的粮食安全。有研究表明,美国对大豆的巨额补贴,不仅进一步扩大了美国的大豆生产,促进美国大豆对世界市场的倾销,而且打压了世界市场价格,严重影响了那些不具备补贴能力的发展中国家的农民增收。美国大豆补贴通过大豆进口链条传导到中国市场,打压了中国国内市场大豆价格,影响了中国豆农收入,也挤压了中国国产大豆的市场空间。
二、粮食安全治理机制
粮食安全治理体系的主体是中央政府,客体不是农户,也不是收储体系,而是粮食安全。粮食安全治理不是用行政手段命令和管理农户,也不是简单如何运作收储体系的问题。粮食安全是一个国家安全战略的重要组成部分,粮食安全治理是针对粮食安全的各利益相关者的制度安排,即围绕粮食安全,设计和展开相关活动。不能简单将粮食安全理解为在各区域均衡地、安全地、存足够多的结构合理、质量达标的粮食,它们不是静态的、闲置的,而是动态的,占用资源的。这些粮食最终要进入粮食市场,如果其成本和定价与现有市场发生严重背离,都会影响到随后的粮食供应和需求,进而影响到新的农业政策。粮食安全也不是由政府购买全部粮食,而是政府能够调动的粮食资源,比如,通过合资建设粮库的方式,吸引社会资源投入粮食安全治理。粮食安全治理占用了大量的国家资源。这些资源如没有合理规划并进行有效制度设计,就可能造成大量浪费和寻租行为的发生。
粮食安全治理机制是中央政府对粮食安全的决策、激励和监督机制。即通过一系列制度安排,合理地配置各利益相关者的权利和责任,以保证粮食安全的稳定和长期性,防止各方出现逆向选择和道德风险。其主要特点是通过以中央政府、地方各级政府及国有收储机构所构成的粮食安全治理结构的内部治理,以农户和粮食市场为重要影响力的外部治理。
粮食安全治理的监督机制是保障粮食安全的基础,是中央政府以地方政府和国有收储机构(包括代为国家收储的其他机构)为监督对象,在监督过程中,随时纠正越权和不法行为。例如,2008年《国务院办公厅关于开展全国粮食清仓查库工作的通知》,就要求严格核查国有企业粮食库存账实相符、账账相符情况,重点核查农业发展银行粮食贷款与粮食库存对应情况、企业会计账和统计账相符情况。严格检查政策性粮食存储企业补贴资金下拨和使用情况,通过制定和执行法律细则打击违法行为。当然,对粮食安全方案的事前审核、过程督查也非常重要。监督结果直接影响着决策的质量,也有学者提出为防止粮食信息采集和传递中的官僚影响和弄虚作假行为,今后关于粮食生产面积、粮食产销量、粮肉消费比等重要数据,不是由官方直接采集,而应由官方通过项目招标,由社会咨询服务公司进行商业调查后提供。这个方案的实施难度较大,但也说明没有监督就无法科学决策。
粮食安全治理的决策机制是粮食安全的核心。何时决策、由谁决策、如何论证、决策程序、决策内容、决策质量的评价等一系列问题都须作答。决策权应在中央政府、地方各级政府和国有收储企业之间的有效分配。中央政府在预算、补贴、保护价政策、粮食价格和库存形成机制、粮食市场建构、粮食产业布局、粮食进出口等事关全局的问题上拥有终极决策权,同时,中央政府还应注意行使重要人事的任免权,通过挑选和聘任优秀的地方官员,并进行有效激励,使粮食安全政策能执行到位。地方政府不仅是中央政府的代理人,更应结合地方实际,提出相应的粮食安全策略,经中央批准后实施,同时监督和激励国有收储企业做好相关工作。
粮食安全治理的激励机制是粮食安全的难点。在经费有限的情况下,中央政府如何能调动地方各级政府和国有收储企业的工作积极性,激励他们创新工作思路,提高资源使用效率显得非常重要。为各级管理者设计合理的薪酬体系、升迁路径、评价模式,通过各种公开方式对卓有成效的管理者进行奖励,优胜劣汰,通过加强激励减少短期行为,强化责任意识。
三、 粮食安全治理体系
粮食安全治理体系可分为内部治理和外部治理。内部治理是由中央政府、地方各级政府和国有收储机构三部分形成的组织体系,外部治理是由农户、粮食现货与期货交易市场、粮食消费者等利益相关者构成。这两种治理对粮食安全治理的影响方式存在较大差别。
内部治理的重要性是显而易见的。各级行政官员可能会在利己主义动机的驱使下,偏离谋求全局最优化的粮食安全目标,甚至不顾粮食安全目标,谋求特定组织或者个人的利益。同时,由于他们可能掌握着不为上级机关知晓的私有信息,这时他们就可能通过歪曲或不透露这些信息,获得相应的收益。要保证粮食安全目标的全面实现,不能仅仅依靠中央政府的组织和决策结构,还必须建立一个有效的控制体系,使各级部门、每个层次都能保证所负责粮食的安全,所提供信息的真实,对决策的执行有力。内部治理体系还要注意与激励机制相结合,使各级代理人在追求自身利益最大化的过程中,维护委托人的长远利益即国家粮食安全利益。
对外部治理的作用往往缺乏正确认识。以下着重就农户和粮食市场的外部治理作用展开分析。农户不是粮食安全治理的主体或客体,他们仅仅是粮食的生产者,并不对粮食安全承担义务或责任。政府不能通过行政手段命令农户种植或加大生产力度,不能强制收购农户的粮食,某种意义上,政府仅是农户的众多买家中的一个,根据市场现价或预期,农户可向政府或市场销售,政府也可向农户或市场购买。而另一方面,政府为了粮食安全,在现阶段会向农户提供各种补贴和优惠政策,以确保基本粮食产量的稳定和农户收入的提高。这种单方面的“联盟”关系造成政府的投入与产出、农户投入与收益随着双方预期不同、市场波动而有较大差别,并导致粮食产量的变化。有学者指出,中国发展到今天,粮食需求要获得充分满足并不困难,其前提就是在坚守耕地红线的条件下能够吸引农民以此激发他们的种粮积极性。但粮食种植成本持续上升与国内因政策因素导致的粮价平滞的矛盾如果继续发展下去,就会严重打击农民的种粮积极性,将会引发真正的粮食短缺危机。
另一方面,农户也能对政府的粮食安全外部治理产生重要影响。这主要通过以下方式进行:
1、通过决策机制起作用,即农户对粮食安全治理相关决策的反应。补贴的类型与数量、最低收购价格标准、农资价格水平、农业贷款的难易程度、水利、交通、土地相关政策等等,都影响农户生产粮食的积极性。决策的质量通过农户的反应进行验证,进而做出调整和改进。比如,2008年福建的调查结果是每亩农资综合直补40元、成品油调价补贴5元,早稻良种补贴10元,订单补贴5元,合计仅每亩60元,相当于打短工一天的工钱,比2007年增加25元,而2008年比2007年的每亩成本多161元,这就表明农业补贴的数量和方式还应进行调整。 2、通过监督机制起作用,即农户对基层管理者的监督。农户与基层管理者打交道,对他们利用职权谋取私利或歪曲国家政策的行为,通过舆论、媒体和向上级机关直接反映等方式,能起到监督作用。现阶段农户对基层管理的监督机制还没有形成,村务管理的透明度很低,农户仍存在“怕官”、“避官”的心理,这都需要加以改进,以促进粮食安全外部治理水平的提高。
粮食市场在粮食安全外部治理中发挥着核心作用。粮食市场不仅包括国内和国际市场,还包括现货和期货市场。政府在市场购买和销售粮食用于粮食安全治理,市场的供应和需求及其预期又直接决定着粮食价格,政府根据市场供需和价格,调整着粮食安全相关决策。在粮食市场国际化的时代,稍不注意,政府的保护价可能保护的是全球的粮食价格,政府的粮食补贴可能被全球消费者享用,即粮食安全治理中,要特别注意研究市场信息,分析市场走势,尊重市场规律,善用市场调节。
1、粮食市场在政府引导下能让农户获益,进而改进粮食安全治理。比如,2007年上半年,农产品价格上涨使农村居民人均增收217元,相当于中央财政补贴农民1600亿元。农产品价格上涨使农村居民人均消费支出增加120元,平均每月增加20元。城镇居民2007年比农产品不涨价的情形下多支出350元,平均每月增加支出58元。这意味着在现阶段,在不断加大对农业农村支持力度的同时,也要善于发挥市场机制配置资源的基础性作用,通过价格杠杆来促进农民增收,调动农民生产积极性。
2、市场促进资源配置的优化。比如通过建立多条战略粮源进口通道,通过选用竞争性的民营代储机构,通过促进主销区粮食进口物流设施建设等等,都能让粮食安全外部治理的成本更低。当然,政府也要注意市场中的垄断问题,如有资料表明,5家公司控制了90%的国际谷物贸易。在转基因种子市场,仅孟山都一家就控制了全球市场总额的91%,这就需要政府扶持优秀的中小粮食生产、经营、加工企业,促进竞争,使市场的作用得到更好发挥、粮食安全外部治理的效率更高。
(责任编辑:云馨)
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