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摘要：本文简要介绍了美国国防部PPBE的基本理念、相关概念及美国国防部PPBE运行机制；概述了PPBS周期性过程和谋划、规划和预算等三个相对独立且相互关联的阶段的意义和作用，将国防战略规划管理的普遍性规律和通行规则与中国实际相结合，提炼出一套通用的指导原则、要求及办法，并对我国如何进行战略规划进行了理论探索。
Abstract： This paper briefly introduces the basic concept of PPBE of the Department of Defense in the U.S.， the relevant concept and the operating mechanism of PPBE of the Department of Defense in the U.S.， summarizes the significance and function of three relative independent and interrelated stages of PPBS cycle process and plan， plan and budget， combines the universal laws and rules of the planning and management of national defense strategy with the actual situation of China to extract a set of common guiding principles， requirements and methods and explore how to carry out the strategic plannings in China.
关键词：美国；PPBE；运行机制
Key words： America；PPBE；operation mechanism
中图分类号：E1 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2016）21-0201-03
0 引言
随着军事斗争准备的深入和国家安全形势的演变，党中央、中央军委对国防和军队建设提高了更高要求。如何利用难得的战略机遇期，充分利用军事高技术的优势，以有限的国防资源投入，在尽可能短的时间内，实质性地提升战斗力和战备水平，以合理的制胜把握，履行国家安全战略和国家军事战略，确保“打得赢”，是摆在我军面前的一个重大历史课题；另一方面，随着国家综合国力的逐步提升，国防经费的投入也在逐年递增。如何切实按照“能打仗、打胜仗”的本质要求，加强国防资源的统筹规划与精细化管理，有效提高国防资源配置的合理性与透明度，使“申请的每一分国防经费发挥最大效益”，是摆在部队各级面前的又一项重大课题。
1 美国国防部PPBE概述
纵观当今世界，在规划、预算及执行方面做得较好，有参考借鉴意义的是美国的预算编制和执行制度，即1961年麦克纳马拉（Robert Strange McNamara）就任美国国防部长后，于1962年1月在美国国防部范围内正式推行的谋划规划预算系统（PPBS，Planning，Programming，and Budgeting System）。
1.1 PPBE的基本理念
PPBE是美国国防部首要的资源管理程序。PPBE程序的基本依据是从国家安全决策指令推理而来的目标、政策、优先级与战略，并与之保持一致，从而将战略、规划和预算紧密结合在一起。在谋划、规划和预算编制三个重要阶段，自始至终由国防部长提供集中化的政策指导，并将规划执行权力与职责下放给国防部机构。国防部机构根据国防部长办公室（OSD）的要求，提供相应的建议和信息，使后者得以对执行和审计情况进行评估。为了达成在资源约束的框架内，为战斗部队总司令提供可能达到的兵力、装备与支援保障的最佳组合，强调在各阶段实行包括国防部机构在内的参与式管理。
1.2 PPBE的总体情况
PPBS是一个据之以确认使命需求，使资源需求与使命需求相匹配，通过审查，最终将使命需求转化为预算提案的工作过程。首先，在制定需求确立依据的战略时，要充分考虑到威胁，即为了应对现实的和潜在的威胁，应该确立哪些战略目标，优先发展哪些能力。其次，各项规划的制定，是以有条理的和经济的方式，提供一定时期内所必需的兵力和武器（包括支援保障）。最后，预算的编排方式要能以指定的资源分配水平，提供最佳的国防实力。
1.3 PPBE的运行流程
国防部PPBE程序是国防部长资源分配的核心架构与决策规程。其用途是谋划应对威胁的国防战略，规划资源以适应战略和能力需求，并编制一套国防部预算支持上述规划。PPBE程序得以有效运行的基础是由总统签署的国家安全训令所推理而来的目标、政策和战略。
2 PPBE的实现途径
综合上所述，PPBE各阶段的主要成果，在形式上主要体现为国防部制定的一套谋划（国防指南），编制的一套规划（规划目标备忘录），以及最终编制的一套预算案。预算案提交总统批准。总统预算随后提交至国会，提请授权和拨款。PPBE的根本宗旨和目的，在于确认国家武装力量应担负的使命，为其匹配资源需求，而后转化成预算提案，从而在财政约束的框架内，为战斗部队指挥官提供可能达成的作战兵力及其支援保障的最佳组合。
3 PPBE运行机制的启示
PPBE已经被实践证明切实可行，成为当今世界国防预算执行的典范。为加强军队的战功规划管理，提高国防经费的使用效率，解决重复建设和投资，把有限的国防经费用好管好，我国正在探索建立战略规划管理体制，成立战略规划管理机构。当然，在基于经验的传统粗放型管理向基于系统分析的精细化管理过渡的过程中，我军在国防战略规划管理制度设计、法规建设、理论创新等方面，依然有大量的基础性工作有待完成，现行的国防资源管理，依然存在缺乏统筹、重复投资、监控不力、效率不高等现实问题。当务之急，就是在有选择地借鉴美军及其他国家军队成功经验和做法的基础之上，密切结合中国实际，坚持以战斗力为根本标准，以理论创新为牵引、以问题为导向，充分运用信息系统手段，扎实推进战略规划工作，总体来看，需从以下三个方面着力：
3.1 谋划中国版的PPBE运行机制，必须坚持以提高战斗力为根本标准
战斗力是军队有效履行使命职能的重要保证，战斗力标准是衡量军队建设一切工作包括管理工作的根本标准，因此，军队战略规划管理改革创新也必须坚持以战斗力为根本标准。
一方面要把战斗力评估体系建设作为改革创新的重要内容。战斗力评估体系，是由战斗力评估理论和方法、战斗力评估领导管理机构和评估专业队伍、战斗力评估软件和数据等组成的大系统，是组织实施战斗力评估的主体。目前，虽然我军十分强调战斗力建设，强调战斗力标准，但由于长期缺乏科学的战斗力理论，难以对战斗力进行定性定量评估，战斗力标准难以落到实处。因此，在战略规划管理改革创新过程中，必须遵循集中统管、标准规范、平战结合、科学实用的原则，建立健全战斗力评估体系。一是创新战斗力评估理论和方法。加强战斗力评估基础理论研究，明确战斗力的定量化方法，完善战斗力评估指标体系和测评方法。二是加强战斗力评估力量建设。建立健全战斗力评估领导管理机构，加强第三方战斗力评估专业力量建设，培养一批政治素质高、业务能力强的专业评估人才。三是大力开发战斗力评估软件和数据。建立健全战斗力评估数据采集机制，积极研制战斗力评估应用软件，建立战斗力评估实验论证体系。
另一方面要用战斗力标准来评估改革创新的方案和成果。军队建设的根本标准是战斗力标准，能不能打仗、打胜仗，能不能完成军事任务，是军队优劣好差的“硬杠杠”。之所以强调战斗力这个根本标准，是因为在实际工作中，常常有舍本逐末、求形式不求效果、不以战斗力为根本标准的问题。比如，在有些情况下，人们往往用“安全稳定”作为根本标准，要求确保安全、确保稳定，或以事故“定乾坤”，将“不出事故”、“不出问题”作为评价工作的硬指标，从而影响了战斗力这个根本标准的贯彻落实。因此，必须建立健全贯彻落实战斗力标准的法规制度，确保用战斗力标准而不是其他人为标准来评估军队建设绩效，包括评估战略规划管理改革创新的方案和成果。
3.2 谋划中国版的PPBE运行机制，必须坚持战略规划管理理论先行
由于军队建设具有不同于经济社会领域建设的特点规律，同时我军领导管理体制与美、俄等外军也有很大的差别，简单学习借鉴经济社会领域或外军难以形成具有我军特色战略规划管理理论，必须进行一系列原始性创新。
3.2.1 坚持军事需求牵引，加强战略管理基础理论研究
战略管理理论是军事战略理论与科学管理理论交叉融合的产物，既不同于军事战略学理论，也不同于公共管理或行政管理理论。战略管理理论的创新发展，必须要有自己的相对独立的基础理论支撑。一是统一规范相关概念。统一规范战略管理的定义，并进一步明确战略环境、战略决策、战略规划、战略评估、战略控制等概念的内涵，形成逻辑一致的战略管理概念体系。二是构建理论框架体系。根据我军战略管理实际需求，在遵循战略管理一般规律基础上，构建我军战略管理理论体系框架结构，为进一步展开理论创新明确目标任务。三是加大对战略管理基础理论研究的投入。应充分认识战略管理基础理论对军队建设的指导意义和价值，加大对战略管理基础理论研究的人力、物力和财力投入。
3.2.2 做好顶层规划，研究解决我军战略管理重大现实问题
我军战略管理的实践虽然较早，但对现代战略管理理论的运用起步较晚，特别是在武器装备技术含量越来越高、军队组织结构越来越复杂、军队建设资源投入越来越大、信息化建设的整体性要求越来越高的情况下，我军战略管理面临着一系列亟待解决的重大现实问题。战略管理理论创新必须回答和解决这些重大问题，主要包括：战略环境评估研究，军队建设发展战略研究，战略决策和博弈研究，军兵种建设总体设计研究，战略管理体制机制研究，战略资源最优化分配研究，新型作战力量战略发展规划研究，战略管理法规制度研究，战略管理执行绩效评估研究等等。通过对这些重大现实问题的理论研究，统一思想认识，寻找军队建设发展的对策措施，为军队战略规划制度的贯彻落实提供坚实的理论支持。
3.2.3 注重实践探索，改进战略管理理论研究方法
战略管理理论是一门综合性实践性很强的理论，单靠专家坐在书斋里苦思冥想或对领导意图进行诠释注解，是不可能研究出科学实用的理论和方法的，必须改进理论研究方法，加强定量化、实证化、体系化研究。一是定量化研究。在定性研究基础上，加大定量研究的力度，对军事需求、作战能力、资源配置和战略评估等，都应进行从定性到定量的研究。二是实证化研究。将理论研究与作战模拟和军事实验紧密结合、与军队战略规划管理实践紧密结合，运用实践或虚拟实践检验论证理论的科学性实用性。三是体系化研究。对战略管理理论研究进行总体设计，区分重点研究的内容和项目，组织军内专家进行联合攻关，整体推进军队战略管理理论体系创新发展。战略规划管理改革创新，是军队改革的重要组成部分，涉及军队建设各个方面，需要解决和克服许多深层次矛盾和问题。实施这项改革创新，我军既缺乏理论和经验，又不能盲目模仿外军的做法，必须结合中国国情军情，针对我军战略规划管理存在的一系列重大现实问题，确立科学正确的改革创新基本原则，确保稳妥高效地开展军队战略规划管理改革创新。
3.3 谋划中国版的PPBE运行机制，必须充分发挥信息主导作用
信息主导是信息时代对军队战略规划管理提出的一条原则，其实质是以信息流主导物质流和能量流，实现物质流和能量流的最优化配置。由于信息具有物质和能量不具有的存在独立性、传输快速性和使用共享性这三大特征，可以首先利用信息实现决策和计划的最优化，尔后将决策和计划转化为指令信息，并用指令信息主导物质和能量的流动方向和方式，从而实现物质与能量的最优化配置和最高效使用。
3.3.1 抓住关键问题，实现决策和规划的最优化
决策和规划是战略管理的核心和关键环节，对于战略规划管理质量和效益具有决定性作用。决策和规划的微小失误都可能会给军队造成较大的损失，因此，战略管理改革创新必须力求实现战略决策和规划的最优化。一是突出战略决策和规划的主导地位。规范战略决策和规划的体制机制，强化战略决策和规划的集中统管，明确战略决策和规划在确立建设目标、分配建设任务和资源等方面的职能和权威。二是增强战略决策和规划力量。加强战略决策和规划机构建设，不断提高战略决策和规划人员的能力素质。三是提高战略决策和规划的科学性。广泛应用层次分析法、SWOT分析决策法、路线图方法等科学决策方法，加强决策和规划的定量分析，使战略决策和规划更加科学、准确、实用。
3.3.2 规范技术标准，不断优化战略管理信息流程
从信息角度来看，战略规划管理由一系列信息流程组成，包括从获取战略环境信息，到分析环境信息并制定战略决策和规划，再到下达战略规划并监督执行控制，信息流程的顺畅程度对于提高战略管理的质量效益具有十分重要的作用。因此，战略规划管理改革创新必须优化信息流程，加快信息在战略管理过程中的流通速度。一是简化信息表达方式。规范信息格式，尽量用表格、图形和数据来表达信息，少用纯文字方式表达信息，减少信息冗余。二是简化战略规划管理流程。规范战略规划程序和方法，尽量减少管理中的无效劳动，减少战略规划管理中的忙乱。三是建立信息共享机制。打通各军兵种、各部门之间的信息壁垒，在确保信息安全的基础上建立按权限信息共享机制，最大化地发挥信息的价值。
3.3.3 综合运用信息技术，及时研发管理应用平台
在军队战略管理创新中充分发挥信息主导的作用，必须广泛运用计算机技术、网络技术和自动控制技术等各种信息技术和手段，充分开发和利用军事信息资源，促进战略管理要素的信息化。一方面，应积极采集军队建设各领域基础信息，建立健全战略管理信息数据统计制度，加强军队建设各种信息的数字化建设，研制全军一体化的战略管理数据库系统。另一方面，应根据战略管理流程建立相应的模型，并大力开发信息化管理软件，包括情报信息分析处理软件、战略决策支持系统软件、资源最优化分配软件、路线图规划系统软件、军队建设绩效评估和战斗力评估软件等。通过大力开发和利用信息技术，不断提高战略规划管理的信息化水平。
4 总结
美军在上个世纪60年代建立的“谋划规划和预算系统（PPBS）”，构建了战略管理框架；建立了以“谋划规划预算和执行系统（PPBE）”为核心的战略管理体系，较好解决了战略管理框架、战略管理程序、战略管理评估与咨询等理论和实践问题，针对性实用性较强，对于加强我军战略管理具有较好的借鉴作用。对美军先进的战略管理理论和方法，既不能以体制机制不同为借口而将美军的先进理论拒之门外，也不能盲目崇美而全般模仿照套，必须结合我军战略管理实际加以消化、吸收、再创新，充实和发展我军战略规划管理工作。
参考文献：
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[2]DOD Directive7045.14， The Planning， Programming， and Budgeting System （PPBS）， Department of Defense， Washington DC， May 22，1984， Certified Current as of November 21， 2003.
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