摘 要：能源外交主要是指围绕能源问题制定的外交政策和展开的外交活动。本文认为，能源外交的动因源于供给与使用的双重困境，能源外交的手段主要体现在政府与企业的互补，能源外交的重点是产业与金融的双重控制，能源外交的趋向是制度与规范的积极构建。对于能源消费和进口大国中国来说，必须调整企业海外能源并购策略，创新政府外交支持企业的方式，融入和参与多层次的国际能源合作机制。
关键词：石油；能源；能源安全；能源外交
作者简介：赵庆寺，博士，华东政法大学经济法律研究院副教授(上海2 01620)。
文章编号：1673—5161(2010)03—0067－08 中图分类号：D80 文献标识码：A
★本文为国家社科基金青年项目(09CGJOQ5)的阶段性成果之一。
世界资源的稀缺程度与大国关系的紧张程度同比例发展，是国际政治所呈现的历史规律。各国外向型能源开发战略的迅速推进和一系列与能源相关的全球性问题日显突出，直接促进了能源外交的发展。能源不仅成为对外政策的目标，而且成为实施外交政策的手段，从而使能源外交具有独立存在的价值和必要性。近年来，能源需求旺盛，价格飙升，地缘政治动荡等因素威胁全球能源安全，大国关系中能源因素影响力上升，能源争夺加速调整。对这个命题的研究和探索，无论对于丰富中国的外交理论还是完善中国的外交实践，都具有重要的学术价值和实践价值。本文通过对国际能源外交理论与实践的总结，尝试提出对中国能源外交转型与创新的启示。
一、能源外交的内涵：概念与功能的整体理解
能源外交主要是指围绕能源问题制定的外交政策和展开的外交活动。一般认为，能源外交是由国家主导、能源企业及其他行为体共同参与，为维护国家能源利益或以能源关系为手段谋求国家其他利益所进行的带有外交特色的国际活动。能源外交是国家总体外交，首先是经济外交的重要组成部分。这一定义强调的重点是：能源外交的主体具有广泛性，国家居于主导地位；能源外交具有一定的规定性，必须是带有外交特色的国际能源活动，并非所有国际能源活动(例如能源企业间的业务谈判)都属于能源外交；能源外交具有明确的目的性，即实现国家的能源利益和其他利益；能源外交具有一定的从属性，它本质上是国家经济外交的一部分。作为整体外交的重要组成部分，能源外交属于经济外交范畴，但又与政治、文化、科技等领域的外交活动密切相连。能源外交自身又包含着许多专业领域的外交活动，如石油、天然气、核能、海洋能源、其他新能源、能源输出、能源运输、环境保护、气候变暖等领域，都有非常专业的外交活动，甚至有专门的国际组织和条约，如石油输出国组织、国际原子能机构、国际独立油轮船东协会、国际油污损害赔偿基金组织、 《联合国气候变化框架公约》及《京都议定书》等。
能源外交有两种表现形式，一是指运用政治经济等手段进行的以能源资源的获得和安全为最终目的外交政策和行为；二是指以能源为手段而实现其他政治或经济目标的外交政策和行为。前一类能源外交的实施者多为能源输出国，后者则多为能源消费国；前者侧重经济目的，后者凸显政治目的。能源消费国以能源外交保障供应安全，而能源生产国以能源外交提升国际影响力。无论是资源国、消费国还是过境国，都不会放弃利用资源优势和地缘优势拓展国际政治空间和影响的历史机遇。阿拉伯石油输出国在中东战争中广泛使用石油武器，先后在1967年的六日战争和1973年赎罪曰战争中实施石油禁运、减产等行动。冷战时期的苏联曾对西方石油公司发动石油攻势，利用廉价的石油出口作为控制东欧和争取发展中国家的重要手段。20世纪八十年代，美国影响沙特增加石油生产导致国际石油价格下跌，使得以石油出口为外汇来源的苏联经济雪上加霜而最终陷入解体的命运。东亚对未来中东中亚石油进口依赖性的巨大增长，使美国为首的西方大国意识到抢先取得中东中亚石油控制权对他们所具有的生死攸关的意义。通过伊拉克石油资源的控制和渗透，美国不但拥有了沙特之外另一个石油市场均衡器，而且在联合控制石油生产的欧佩克国家之间送入了一个“特洛伊木马”。资源民族主义正日益成为世界市场的一股激进力量。资源民族主义是指国家控制或支配能源资源，以及由此产生的用这一权力为政治目的服务的可能性。由俄罗斯和欧佩克引领的许多石油生产国正在加强对本国自然资源的控制，从而推进经济和外交政策目标。为了使石油收益最大化，东道国会动用外贸、财政、国际收支与汇率、经济保护主义等政策，甚至不惜对法律法规进行更改，以限制跨国石油公司的经营，剥夺石油利润。2006年初的俄乌斗气到年末的俄白争端，这一系列明争暗斗都体现了俄罗斯以能源为外交手段重振国家影响力的战略意图。作为重要的石油出口国，伊朗和委内瑞拉也利用油气资源作为对美战略反制的武器，使美国政府的制裁政策和军事行动投鼠忌器。不过，以能源为手段的外交并不是能源输出国的专利，一些能源消费国在特定时期也会把能源用作实现政治和安全目标的手段。在朝鲜半岛，美国、日本和韩国就曾把能源供应当做迫使朝鲜放弃核武器计划的一个筹码。
二、能源外交的动因：供给与使用的双重困境
能源源赋存的地域性和结构性不平衡，决定了能源的跨国流动性和能源贸易的国际性，也决定了国际能源控制和争夺的必然性。世界石油资源和市场分布极不平衡，全球油气生产主要集中在中东、俄罗斯、中亚、西非和南美，而油气消费则主要集中于北美、欧洲和亚太地区。20世纪美国外交政策在一定程度上是围绕着占世界石油储量2／3的中东地区以及由此向太平洋和大西洋伸展的石油运输线展开的。冷战结束后，各国能源外交重点又进军里海，挺进非洲，甚至觊觎北冰洋和南极大陆。此外，石油市场是石油供需双方实现供需结合的场所，其构成除供、需方以外，还有投资结构和技术结构等因素。由于世界经济发展和石油资源地理分布的不均衡，造成的石油市场结构性分离，即石油与消费分离、投资与需求分离、开发与技术分离。世界石油市场三分增加了世界石油市场竞争的复杂性与刚性。北美、亚太和欧洲是世界最大的三个石油消费区，以美国、欧洲为首的西方金融市场是世界石油工业最大的投资主体。拉丁美洲、亚太、中东、非洲和独联体的一些国家和地区，对西方大石油公司的资本和技术还存在着较大的依赖性。所以，不同国家或国家联盟利用地缘政治因素来开展能源外交，不但要控制主要石油资源产地和关键能源运输通道，而且还要通过投资、开发、加工、运输、销售等环节来控制能源市场，确保充足、稳定、可承受的能源供给。
化石能源是目前全球消耗的最主要能源，2006年全球消耗的能源中化石能源占比高达87，9％。化石能源的过度使用是温室气体和大气污染物的重要来源，气候变化议题已经深嵌世界能源外交之中。当前，以美国为首的欧美国家正积极进行一场以发展绿色经济为核心的“经济革命”，大力推进新能源发展，既着眼于应对当前金融经济危机，更有从战略角度抢占未来经济发展制高点，在能源和气候变化等问题上把握主导权等多方面的考虑。为此，欧美通过国内专门立
法推行减排节能，试图在气候变化法案里镶入约束性较强的执行机制，显示发达国家在应对气候变化问题上的立场正由软约束向硬约束转化。为了抢占国际规则制定权，美国众议院于2009年6月22日通过的《限量及交易法案》和6月26日通过的《清洁能源安全法案》，均授权美国政府可以对包括中国在内的不实施碳减排限额国家的进口产品征收碳关税。
三、能源外交的手段：政府与企业的优势互补
能源专家日兹宁认为，能源外交是指对外政治、对外经济和能源部门为实现“对外能源政策”的目标和任务所进行的实践活动，许多情况下有能源公司的参与。现代能源外交的重要特点是外交部门和能源公司之间进行密切的相互合作，同时这些能源公司作为国际舞台上的独立“玩家”也发挥着积极的作用。政府利用外交资源支持能源企业扩展海外利益，一直是国际能源外交的主要手段。
能源开发战略的主要目标就是要确保外部油气资源的供应来源多元化和运输通道多走向。在石油市场的参与者中，既有跨国公司，又有国家。在国际石油资源博弈中，主要是以国家作为主体进行区域性或全球性的石油资源控制权的博弈；在国际石油资源战术性博弈中，则主要以跨国公司或跨国公司与国家之间就某一个勘探项目进行的博弈。在影响世界石油市场结构的因素中，最为重要的是资源环节中油气资源国的市场势力。这是因为油气资源国和进行油气勘探开发的石油公司分别是资源开发权利交易市场的卖方和买方。油气资源国政府如果在资源环节拥有卖方市场势力，必然会将油气资源掌握在代表政府利益的国家石油公司手中，这就会提高与国家石油公司进行油气合作开发的跨国石油公司的资源成本，削弱跨国石油公司在原油市场的影响力和控制力。相反，作为资源开发权买方的石油公司，只有拥有了资源环节的买方市场势力，才能压低获取油气资源的成本，进而取得掌控产业链上游业务环节的实力，并形成有利于自己的原油价格趋势。
美、英、法、日等国政府都积极鼓励石油企业获得海外石油租让权。早在1914年6月，为保障海军的燃料供应，时任英国海军部长的温斯顿·丘吉尔就推动国会通过了政府控股英波石油公司的议案。1924年成立的法国石油公司被视为争夺中东石油利益的“政府工业部队”。第一次世界大战结束后，美国政府也在门户开放政策的主张下支持支持美国石油公司向美索不达米亚地区渗透。在第二次世界大战战时石油需求不断增大的压力下，美国政府开始积极广泛介入石油业。政府与企业最终确立了建立在法团主义理念之上的合作关系，成为指导战后美国对外石油政策的基本原则。日本在1967年10月成立石油公团作为国家石油公司。与一般国家石油公司不同的是，它没有自己经营的企业，业务活动全部通过运作国家专用资金账户来完成，与金融机构、油气勘探开发企业、石油储备公司的关系全部实行市场经济的投资、借贷和担保原则。对于高风险、高投入的国外油气勘探开发项目，石油公园发挥了国家机构的影响力，作为综合的推进团体对日本海外的石油勘探开发起到决定性的作用。目前，以埃克森美孚、壳牌、BP、道达尔菲纳尔夫等为代表的国际石油公司控制着世界30％以上的石油工业产值，其中仅这四家石油公司就控制了全世界石油市场销售额的32％、炼油能力的19％。目前全球超过80％的优质油气资源的开采权已经落入埃克森美孚、英国石油、壳牌等英美国际石油公司之手。迅速增长的需求使世界能源格局转变为卖方市场。近年来国家石油公司力量不断增强，根据《石油情报周刊》最新统计，国家石油公司占了全球前50名石油公司的27个。值得注意的是，2000年以来国际油气投资环境出现重大变化，油气资源国纷纷对油气资源政策做出大幅度调整，呈现以国家石油公司控制国内资源的趋势。以南美地区为例，委内瑞拉、玻利维亚、厄瓜多尔等国政府在提高矿区使用费、所得税、油气分成和超额分成比例方面均加大了本国权益。
四、能源外交的重点：产业与金融的双管齐下
长期以来，国际能源竞争主要集中在开采权与实际控制权，但是自20世纪七十年代石油危机以及相应的资源类期货市场建立以来，各国能源战略的较量越来越集中于能源的定价权与标价权。
首先，能源产业依然是能源外交的基础环节。在强化对上游油气资源控制的同时，国家石油公司还大力向下游延伸，建立、发展并强化成熟的一体化石油产业链，完成产业链从原料主导型向生产主导型和市场主导型的跃迁。国际石油公司利润空间则受到国家石油公司的挤压，迫使更有动力去开发新能源，希望能够通过控制新能源来获取战略性优势。
其次，能源金融成为能源外交的关键环节。一方面，以石油为基础、以美元为标的的“石油美元体制”是美国实现全球霸权目标中除了借助军事手段外的最为重要的经济手段之一。。美国熟练运用石油和美元汇率两个杠杆，操纵着全球的资源配置。近年来，美元汇率和石油价格之间呈现一种统计上的高度负相关性。这种“石油美元体制”对确保美元作为交易媒介的垄断地位、稳定美元强势地位、维持美全球货币霸权至关重要。美国通过垄断像石油这样的大宗商品的计价权，不但可以征收国际铸币税，还可以通过国内的货币政策影响甚至操纵国际油价，为美国实现在中东乃至全球的利益提供了极为有效的金融支持。通过这种由美元金融垄断地位形成的机制化霸权体系，将美国经济的石油资源和石油资本需求与欧佩克国家石油资源供给和石油盈余资本在美国的投资回报率捆绑在一起，导致双方对于石油形势变化和美元资本报酬具有大致相同的“敏感性”和“脆弱性”，构成“荣辱与共”式的利益相互渗透的依赖关系。另一方面，随着石油市场与金融市场的相互渗透与紧密结合，石油的金融属性不断强化，定价权成为各国和利益集团战略角逐的核心所在。如今，石油交易已演变成一种金融工具，规模不断增大的期货市场已经取代欧佩克的垄断地位，成为决定石油定价权的主导因素。长期贸易合同普遍采用灵活的公式计价法，即将合同价格与某一现货价格或期货价格挂钩。原理是以～种或几种原油作为基准油，在交易前后某一时段的基准油价基础上根据油品质量、交易方式等因素加一定程度的升贴水。石油安全本质上已经从生产一供应型的供给安全模式转变成为贸易一金融型的价格安全模式。油价形成的特殊机制决定了石油价格大幅度波动的关键因素来自于期货投机的影响，世界油价从欧佩克石油部长的会议桌上逐渐转移到纽约和伦敦交易所石油炒家的手中，西方石油类金融寡头在每次油价大幅波动当中大获其利。近年来，随着石油标价之争的日趋激烈，石油生产国就曾表示要增加石油出口的欧元结算部分，或将“美元石油”转换为“欧元石油”。2006年，伊朗以欧元为结算货币的国际石油交易所正式成立，借助石油和欧元来挑战美元的统治地位。普京曾呼吁使用欧元作为出口石油标价，2007年底俄罗斯建立了以卢布结算的石油交易所。油气欧元对石油美元的挑战将重新分配美国在全球石油现货市场1万多美元的支付优势和结算利益，由此可能导致弥补美国财政、贸易双赤字的资本顺差的利益改变，从根本上动摇美元在能源领域的
霸权作用。
五、能源外交的趋向：制度与规范的积极构建
国际制度的意义就是在于使各国的国家行为处于一种可预期的状态，降低不确定性因素。经由它们所建立的原则、规范、规则和决策程序，有益于汇聚主体的期望和确立国际行动的责任，并可协助和促成相互有利的国际协议。罗伯特·基欧汉指出：能源安全作为一个全球性问题，不同形式的协调与合作成为大势所趋，维护能源安全的多边主义使得国际机制的建立成为一种必然。在全球能源市场高度一体化的今天， “在相互依赖的情势下，理性的、以自身利益为趋向的行为者将会把国际机制视为增加它们达成互利协议能力的途径”。能源进口国与能源出口国之间、能源进口国之间以及能源出口国之间，都存在维护能源贸易顺畅、稳定、合理的共同利益，需要进行相互协调与对话，多边主义下的合作成为彼此安全利益最大化的最优选择。
为了维护能源安全，部分国家和地区通过参与国际机制维护国家利益，制度与规范甚至成为斗争的焦点和工具。欧佩克的成立加强了石油输出国在国际能源市场上的强势地位，一度垄断了国际石油市场的定价权。石油消费国为抵制欧佩克的垄断地位，发达国家在1974年成立国际能源机构(IEA)，通过建立战略石油储备和紧急分享机制确保成员国的能源安全。八国集团在能源领域建立了一系列能源合作机制，发展新能源和可再生能源，推广节能和清洁能源技术，在保障市场稳定与价格合理方面进行合作。为了确保西半球的能源供应，北美自由贸易协定(NAFTA)规定建立了专门的能源贸易规则，以确保自邻国进口能源的稳定性。日本近年来的自由贸易区(FTA)谈判进程日益向资源国倾斜，以促进资源进口的稳定和多元化。为了扩展能源出口市场，石油出口国不断向WTO靠拢。目前世界上约39个石油进出口国，三分之二以上已经成为WTO成员，石油出口额占世界总出口的75％以上。近年来天然气出口国论坛成员开始积极讨论加强合作，加强对市场的影响，为提高对美洲、欧洲、亚洲采购商施压的能力，进而提出了成立天然气欧佩克的建议。世界天然气输出国论坛拥有15个成员国和2个观察员国，其天然气开采量和储量分别占世界总开采量和总储量的48％和77％，主要推动者是俄罗斯、伊朗、卡塔尔和阿尔及利亚。由于目前全球范围内能源正在实现从石油为主到天然气为主体系的转型，从短期前景来看，如果天然气输出国组织最终顺利成立，将能控制世界天然气交易领域内的液化气市场，必将对世界能源局势产生较大影响。2007年7月，美国国会众议院专门通过了反对成立“天然气欧佩克”的法案。欧盟也积极阻止任何类似于欧佩克的天然气卡特尔的威胁。俄罗斯与欧盟于1991年签署了《能源宪章》(Energy Charter)，并于1994年签署了有关协议。但向欧盟提供天然气总需求量近四分之一的俄罗斯一直拒绝批准旨在将前苏联及东欧地区整合进欧洲共同能源体系的《能源宪章》。欧盟欲使俄批准能源宪章，该宪章想为外国投资者提供保证，特别是价格和贸易渠道的约束，是国际能源市场的准则。
六、对中国的启示与借鉴：融入与参与的渐进适应
中国是世界上最大的煤炭生产国和消费国、第二大能源生产国和消费国、第二大石油消费和第三大石油进口国，其如何确保能源安全对世界能源格局的影响之大不言而喻。我国能源外交政策调整难免会打破旧有的国际能源格局，引起美、日等消费大国的不安、疑虑乃至戒心。为此，建立高层能源对话和合作机制、避免正面冲突、增进共识，从而使国际能源博弈由“权力导向”逐渐地转向“规则导向”。中国目前不是具有法律约束力的主要国际能源组织的成员，游离于西方主导的国际能源合作体系之外，往往被视为体系、规则和国际惯例的“破坏者”。因此，中国需要以周边国家为重点，以在全球矿产资源供应格局中占据关键地位的资源大国为关键，以资源丰富的发展中国家为基础，以参与和构建国际组织为舞台，以积极进取的外交态势，通过各种层次的国际协调和国际合作，为保证能源安全创造良好的外部环境。
1 企业海外能源并购策略的调整。海外资源并购的主要目标应是增加资源产出、增强国际市场竞争，而非控制资源。在并购策略上，由先前的单兵作战应逐步走向联合行动。不仅通过中国能源企业的海外并购业务，应由注重并购上游资产到上下游并重。中国能源企业要真正融入国际市场，投资领域上也应该关注中下游领域，利用对方先进的炼油技术、成熟的销售网络和先进的管理经验，逐渐进入海外成熟市场的下游分销领域。重在发展瓶颈项目，整合能源资源布局、产品研发与设计等附加值高的产业链部位，通过对能源产业高科技应用技术和管理技术的引进，提升能源企业的效率和国际竞争能力。投资形式上也要注重多样化。既可以注资部分中央能源开发企业，通过投资收购跨国矿业公司的股权，也可以考虑参股或注资国际上可靠的专业化的能源资源投资投资基金，与他们共同投资国际上业绩较好的能源资源投资公司股权，投资具有增值潜力的能源项目，间接控制海外能源资源投资的利益，将国家财富间接转化成战略性矿产资源的长期股权储备和能力储备，满足国民经济发展的长期需求。
2 政府外交支持企业方式的创新。政府外交支持的政府的支持要仅限于宏观性的战略支持，而在战略性、长期性和基础性的能源项目投资中，需要通过灵活的市场运作，突出投资的间接性和商业性。例如，以专业基金方式，开展商业化的国际投资是国际惯例，易于被国际上专业能源基金吸收，跨国投资障碍较低，投资国际能源公司和重大项目比较容易，从而避免由我国国家石油公司直接投资带来的政治障碍问题。动辄指定国有大企业参与国外矿产资源开发，这种行为肯定会引起大国的警惕和资源国的戒备，明显不符合成本效益的溢价收购，同时也加深了西方国家对并购动机的质疑。为了充分利用境外能源资源，今后也应考虑支持一批具有实力和经验的民营企业赴海外进行能源并购，以弱化、消除能源输出国对中国垄断能力增强的担忧，提高并购的成功率和绩效。2009年以来的一系列贷款换石油协议被市场视为国家开发银行利用外汇储备支持企业走出海外的成功案例。贷款换石油这种美金换黑金(石油)的金换模式不仅让中国获得了较便宜的长期稳定的原油供应来源，分散了外汇储备贬值的风险，还可同时实现中国、俄罗斯、巴西等国石油进出口的多元化和风险分散，也将有益于平抑国际石油价格，规避国际资源金融领域过度创新带来的损失。
3 国际规则和话语权的建构。鉴于能源外交的敏感性，当前我国应寓能源外交于周边外交之中、寓能源外交于大国外交之中、寓能源外交于经济外交之中、寓能源外交于多边外交之中，为我国能源全球配置体系构建良好的国际环境。在维护世界能源市场稳定、参与国际能源安全机制、保障国际能源通道畅通、产业技术合作优势互补方面，中国需要与能源出口国、进口国和运输过境国寻求更多的利益契合点，以能源合作为契机，推进全方位多层次的双边合作与多边合作。在全球层面上中国应以完善全球性国际制度的基本规则为着眼点，积极主动的倡议或主导国际机制的、修改、完善和新机制的制定，提高议程创设能力，成为全球规则的参与者和主要制定者，以机制建设促进国际秩序的建设，进一步融入国际能源市场体系，成为国际社会负责任的、建设性的、可预期的积极建设者。在区域层面上进一步体现有所作为的积极态势，加强地缘政治经济的塑造能力，着眼于构建区域全面合作的法律制度框架。积极参与构建后京都时代国际气候法律秩序的国际谈判，在国际气候法律秩序构建中争取获得话语权，并掌握游戏规则的主动权和制订权，既要防止近期社会经济发展受到严格约束限制，又要确保中长期国家崛起能够得到国际气候法律秩序的支持，并借此树立中国负责任大国的形象。