摘 要：改革开放40年和新中国成立70年的历程令中国的治理机制不断得到检验与充实，中国多元的治理形式和复杂的治理领域，亦为社会科学理论发展提供了详尽的研究资源。随着治理现代化进程的不断深入，如何进一步理解中国政治运作过程、经济绩效稳固成为亟待解决的问题。承载着历史趋势、政治文化及治理现实的中央与地方关系，成为探索中国治理发展轨迹及经验规律的重要线索。基于对改革开放和新中国成立以来央地互动变迁历程的考察，从政治权力、财政权力、公共行政的维度，深入分析中央-地方间集权与分权的历史特征和动态平衡机理，通过对不同时期背景下的央地关系与国家权力结构演变进行阐释，进而从治理目标的实现和政体韧性的维持，概念化地提炼出治理纠偏（分权与集权的时机和边界）和制度包容（民主与集中的价值融合）两个框架来归纳中国治理机制的特点和规律性，并在剖析中国治理发展未来挑战的基础上，为理解中国的特色治理体系提供了理论积淀。
关键词：央地关系；国家治理；治理机制
中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：0257-5833（2019）04-0003-14
作者简介：臧雷振，中国农业大学人文与发展学院教授；张一凡，中国科学院大学公共政策与管理学院研究生 （北京 100083）
导 言
中国政治实践中存在两种并行不悖的治理倾向，一方面，中央政府致力于以集权的方式维持大一统的政治图景；另一方面，地方政府所拥有的治理权限也在随政治经济环境的变化而不断改变。这种宏观上相互协调而微观上复杂多变的中央地方关系，对当前中国治理格局仍具深远的影响①。在中国实际治理中，既可以看到中央政府对决策权力的下放行为，又可以看到地方政府利用正式与非正式沟通获得剩余控制权的现象②，这种地方治理自主性对国家政治实践良好运作的重要影响，众多学者从不同视角考量中国的治理结构，进而归纳出“协商式威权主义”K. Lieberthal & D. M. Lampton， Bureaucracy， Politics， and Decision Making in Post-Mao， University of California Press， 1992， p. 11.、“分权式威权主义”Chenggang Xu， “The Fundamental Institutions of China’s Reforms & Development”， The Journal of Economic Literature， Vol. 49， No. 4， 2011， pp. 1076-1151.、“经济联邦制”Barry R. Weingast， “The Economic Role of Political Institutions： Market-Preserving Federalism and Economic Development”， Journal of Law Economics & Organization， Vol. 11， No.1， 1995， pp. 1-31.等概念，来宏观描述当代中国央地关系。
随着步入改革开放40年和新中国成立70年的经验积累期，中国的治理成果与实践经验对经济发展的塑造、政体稳定性与合法性的维持、行政体制深化改革的推进、社会治理格局的创新等，亟需进一步探索。而对这些议题的深入探究，既需要将分析视角置于具体情境中，观察不同机制的运行机理和逻辑联系，又离不开对中央与地方微妙的互动行为加以提炼，实现从历史制度视角把握中国治理的表征与内涵。尽管已有大量学者尝试从不同角度总结中国央地关系中的规律，但中国的政策学习行为和治理试验机制，使其治理轨迹一直处于更新变化之中，这即决定了对中国发展经验探索总结也是一个需要不断完善的研究历程。
一、如何理解中国治理：基于中央与地方关系的解读视角
作为人口规模、地域面积、民族构成、社会阶层都极为庞大而复杂的中国，要实现中央统一管理和地区均衡发展的协同性治理难度重重，既需要中央政府在考察国家发展阶段和体制改革承受能力的基础上，确立具有普适性、兼顾性、长远性的制度供给安排和指导方针，又需要地方政府因地制宜地考量自身资源禀赋和中长期发展方向，在经济发展的总体框架内形成具有区域特色的治理细节。虽然自1949年以来，中国的发展之路就不断遭遇国内外政治经济压力的冲击，如文化大革命与苏东剧变对国家政治稳定性和政治信仰的影响，但中国在宏观层面却依旧保持着经济改革的平稳推进、中央权威持续稳定、地方发展积极性不断增量发展。这种政体韧性以及环境适应力驱使学者不断追寻此类现象背后的规律性智识，已有的经验成果与理论贡献大体上可以从三个层面进行解读：
首先，在政治领域，人事权是中央与地方定位治理角色的基础。有学者对基層政府的共谋现象进行分析，指出中央政府代表一种集权式决策者和强激励机制的实施者，而地方政府则在其绩效考核制度与人事任用压力下组成了暂时性利益联盟，这种正式与非正式制度的混合，可以一定程度解释中央政策在地方推广和执行中为什么容易遇到阻力周雪光：《基层政府间的“共谋现象”》，《社会学研究》2008年第6期。。也有学者用“锦标赛体制”描述在中央分权激励下的地方治理行为，认为中央对地方的放权让利引发了地方政府间的发展竞赛，掌控着人事晋升权的中央政府在这场比赛中是地方绩效的裁判员，而各级地方政府既是其下级单位的裁判员，又是参与竞赛的运动员周飞舟：《锦标赛体制》，《社会学研究》2009年第3期。。其他学者提出中国的央地关系处于“上下分治”的状态中，认为中央政府的职责在于人事领域的“治官”，而地方政府的职责在于具体事务领域的“治民”，这一治理体制能够分散中央的执政风险并调节其集权力度，确保了中国政体的长期稳固曹正汉：《中国上下分治的治理体制及其稳定机制》，《社会学研究》2011年第1期。。或者以“行政发包制”来形容中国的政府结构和权力运作模式，提出中央政府实质上是一种发包者，将经济发展、公共服务、社会治安等业务逐级下发给地方政府这一代理方，并通过经济激励和人事控制手段确保中央的权威性和地方的有效治理周黎安：《行政发包制》，《社会》2014年第6期。。