摘 要 “互联网+餐饮”模式下网上订餐蓬勃发展，饿了么，美团，百度外卖等网络食品交易第三方平台在把好食品安全关上面临巨大挑战。当前网上订餐食品安全主要存在以下隐患：政府审批中存在“宽进”现象，但后续的政府行为未必严审；网上订餐“烧钱”模式不作创新，餐饮业毛利润继续摊薄，没有足够利润去提升食材品质；网络外卖平台出现“萝卜快了不洗泥”现象。而“互联网+监管”可以带来食品安全监管模式的升级，网上订餐食品安全需要靠社会形成合力，形成政府，企业，消费者等多元协作和社会共治的食品安全治理体系。
关键词 互联网监管 第三方平台 新食品安全法 “吹哨人”制度
作者简介：徐艳萍，华东政法大学政治与公共管理学院行政管理专业，硕士研究生。
中图分类号：C913 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）03-192-02
一、网上订餐食品安全隐患
（一）宏观因素
1.“宽进”未必“严审”：“互联网+餐饮”有别于传统的餐饮交易模式，以网上订餐为代表的网上交易模式具有跨地域性、隐蔽性、虚拟性等特点。在万众创新的背景下，政府在审批中存在“宽进”的现象，但后续的政府行为应当是“严审”。就餐饮业现状来看，餐饮业作为服务行业的支柱行业，对促进经济增长发挥了重要作用，但实际上许多厂家通过入股和分红等方式把政府与自身紧密连结起来，使政府对于食品行业的管理朝着有利于生产者的方向发展，存在政府被企业所“俘获”的现象，最终导致食品安全问题的愈演愈烈。
2. “街头官僚”向“屏幕官僚”的转变未与时俱进：当前食品安全监管将责任禀赋给基层政府工作人员，如工商、质检、卫生部门的基层工作人员，这些人因自身职业素质的不同，在对没有餐饮服务许可证和健康证等违法商家和“黑作坊”的取缔方面出现了很多问题，比如相同事由不同处罚或者滥用自由裁量权。随着互联网的发展和电子政府的出现，政府组织在经历变革的同时，街头官僚理论的研究也在与时俱进，转向“屏幕官僚”和“系统官僚”，基层政府工作者作为制度系统中的“齿轮”通过计算机软件程序作出决策，通过大数据使消费者在网上订餐第三方平台查询到餐饮商家的证照信息和登记情况，但目前还未与时俱进。
3. “互联网+餐饮”行业创新过程长期“烧钱”：在“互联网+餐饮”的行业创新过程中，绝大部分外卖O2O经营者长期处于“烧钱”抢占市场份额的状态。目前，餐饮业对于团购的态度是十分谨慎的，在各种成本高金，毛利率越来越低的时候，很多中小餐饮企业无法在管理和服务上占得优势。如果互联网团购的“烧钱”模式不作创新，也就意味着餐饮业的毛利率继续摊薄。当整个餐饮业整体发展面临利润微薄的情况，餐饮业也就没有足够的利润去提升食材品质，因此这种状况下以次充好变的普遍，这也就解释了餐饮业为什么频频的出现食品安全问题。只有当餐厅获得正常的利润，才有使用安全食材优化管理和服务的动力，这才是解决食品安全问题的根源。
（二）微观因素
1. 网络外卖平台出现“萝卜快了不洗泥”：很多网络平台通过“扫街”、“扫楼”的方式扩展商户，这些网络外卖平台在审核商户的时候有的甚至不需要查看营业执照和餐饮服务许可证，这样的审核漏洞会使食品安全防线得以崩塌。在新《食品安全法》实施后，全国有了第一宗对网络交易平台进行立案调查的案件，深圳市市场稽查局对“饿了么”、“美团外卖”、“大众点评”、“口碑外卖”4 家网络平台展开立案调查。 第三方平台监管不力实际上已经成为普遍现象，根据上海市食品药品监督管理局和上海市消保委对网络订餐第三方平台的联合调查，超七成网络外卖“证照不符”，在调研中譬如“饿了么”，网上亮照率为13%，证照符合率为0。网络外卖平台若没有尽到监管义务，对食品安全是极大的隐患。
2.网络外卖配送隐患：即使外卖的品质得到保障，外卖的餐盒以及外卖的派送过程也是难以监管的。根据餐饮业业内人士介绍，很多塑料袋非食品专用，在高温的条件下，会释放有害物质，我国的塑料包装行业处于企业规模多而小，水平参差不齐的阶段。一些食品生产企业为了降低生产成本，大量采用非正规生产厂家制造的廉价塑料包装材料。其次，我国的外卖配送过程很难像澳大利亚那样精确定位，澳大利亚的披萨连锁巨头有着十分先进的外卖点餐系统的客户体验，消费者可以通过卫星定位外卖，甚至可以查到外卖小哥的个人名字及爱好，以及喜欢哪支球队或喜欢听哪些音乐。网络订餐服务单位如果没有严格把控配送的时间，也很容易造成食物在配送过程中存在污染或者变质的隐患。
二、国外“互联网+监管”：消除网上订餐食品安全隐患
传统的监管手段受到专职人员数量的限制，会存在监管漏洞，“互联网+监管”可以实现对海量食品安全信息的收集工作，建立全环节，全流程，全覆盖的信息监管数据平台。
（一）美国互联网监管的特点
美国政府建立了联邦通讯委员会等部门专门应对网络市场的监管。还有一些非官方机构比如美国统一州法委员会，这部分行业协会可以制定一些经营规则，敦促互联网商家在在市场中发挥自律作业，成为沟通政府与互联网商家的桥梁。美国的网上订餐也十分普遍，美国民众的食品安全维权意识非常高，美国的成文法明确规定主要有发生损害的可能就可以提起诉讼，美国设立了食品安全公益诉讼，网上一些餐饮商家一旦接到顾客的投诉或者被起诉离倒闭就不远了，因为他们不仅要承担民事赔偿，还要面临巨额罚款。
（二） 欧盟互联网监管的特点
欧盟2002年第一次提出“食品溯源”，强调政府对食品生产，加工，销售的全程进行监管，即“农场到餐桌”。以德国为例，德国的消费者通过在超市里购买的每一个鸡蛋上的编号都能查找鸡蛋的产地，甚至定位到具体的鸡笼。德国对网络订餐的安全性保障主要依靠对实体店的监管，因为网络只是一个平台，食品的质量安全归根到底应由企业及相关监管部门负责，德国的食品生产企业需要要施行自我监督与监测，需要严格相关法律从事生产，发现问题要在24小时内向食品召回委员会提交报告，及时采取补救措施并向民众发布。而作为欧盟的主要成员国英国和荷兰则在“食品追溯制度”和召回制度中取得了成就，英国建立了对食品代码进行统一编制分类的数据库，在数据库内可以实现对代码的迅速识别和找到食品在供应链中的移动轨迹，荷兰的IKB（基于食物链的整体控制）体系和识别注册体系则保证在发生食品安全问题时能第一时间追溯到食品的来源。
三、我国互联网监管的试行与创新
（一）食品安全监管模式创新
湛江市食品药品监督管理局结合实际，探索施行了信息化监管新模式，通过编织一张大“网”、搭建两个平台、组建“三员共管”的“1+2+3模式”。它的理论基础是基于美国学者R.M.Linden提出的无缝隙政府（seamless government）理论，运用到食品安全监管中就是要避免权力真空现象的出现和消灭食品安全监管的死角，做到涵盖社会生活各方面的全程监管。具体到湛江市提出的一张大“网”，主要是将全市121个乡镇分为三级网格，各级网格之间实现信息共享，确保了监管的有序和公开。“两个平台”，即与省局“智慧食药监”基础平台对接上传数据，以及继续开发完善“掌上FDA”APP平台来进一步提升监管效能，掌上“FDA”被称为指尖上的法律顾问，在掌上“FDA”中设置的普法宣传栏可以随时更新干部业务知识，强化食品监管。
（二）食品安全检测技术创新
当风险成为一种社会问题时，科技就扮演着至关重要的角色。建立云计算为基础的食品安全监管中心成为各地的监管趋势，这种监管信息化遵循这样的步骤：首先是根据实际搭建信息化的网络平台，其次是研发食品安全质量检测的系统软件交由人员备案信息库，再次是组建专业的即有食品安全监管经验又精通互联网知识的人才团队，定期的培训，最后公众可以随时在信息查询系统上进行互动。这类信息技术在食品安全监管领域做的比较突出的是北京市。
从2013年起，北京就为食品安全基层执法监测站点都配备了倍肯出品的网络版食品安全快速检测设备，这套设备不仅便携而且具有数据实时传递功能，可以将检测结果第一时间上传到市级风险监控中心。这套检测设备的创新之处在于将光度比色法、酶联免疫技术、上转发光等技术融为一体，并结合了互联网技术，最终形成上传下达的实时监管网络。北京市的“数码防伪追溯系统”和“电子台账管理平台”也推动了食品安全监管的科技进程。
四、网上订餐食品安全监管路径优化
（一）明确网上订餐第三方平台提供者的义务
第三方平台应承担监管职责是应有之义。但淘宝网，天猫网，亚马逊网等一些传统的C2C平台也无法保证也无法担保所有入驻商户的诚信度，所以外卖平台也很难担保所有入驻餐饮商家的食品安全。新《食品安全法》第62条第一款规定了网络食品交易第三方平台提供者应当对入网食品经营者进行实名登记，明确其食品安全管理责任；依法应当取得许可证的，还应当审查其许可证。这一条赋予了第三方平台审查实名登记和许可证的义务，对应于食品安全监管的事前监管，这种审查义务是有限度的，平台提供者没有能力和义务对网络经营者们进行身份的实质审查，在“互联网+”时代的治理思路应当通过政府，企业和社会组织协同供给食品安全信息，以及有专门的担保机构担保食品安全信息，填补第三方平台虚拟审查的缺漏。
（二）提供消费者维权便利
网上订餐本质上属于小金额交易，消费者在考量举证成本和举证难度后往往会放弃维权。理想情况下消费者对所有不法网上餐饮企业进行举报和诉讼会起到震慑作用，但实际情况往往在时间成本和举证成本乃至高昂的诉讼费下，消费者往往不了了之或者选择私了。网上点餐食品安全问题的维权，未来可以向以下三条路径演变：首先是相关部门要积极受理消费者投诉，比如消费者协会或者市场监督局等部门，这些部门要为消费者提供取证，检测等帮助。其次是需要强调经营者的举证责任，尤其是经过消费者投诉的这类商家。最后是消费者自身要有维权意识和保留证据的意识，各类外卖单，就餐凭证妥善保管好。网上订餐最好做好网页截屏工作，增强维权意识。
（三）公众参与：推广“吹哨人”制度完善食品安全监管
“吹哨人”制度的核心是企业员工，也可以称为“深喉”（ Deep Throat） ，上海市市场监督管理局在2016年2月19日发布的新食品安全投诉举报奖励办法中明确引入“深喉”一词，为鼓励更多举报人尤其是企业内部的“深喉”举报，新奖励办法还首次明确，属于食品生产经营单位内部举报的，奖金所占对应案件认定货值金额的比例，可在原来的奖励基础上再上浮1%到2%。“吹哨人”制度可以填补政府在食品安全领域的信息匮乏和滞后，极大的提高了食品监管的效率；同时能架起公众沟通的桥梁，这种方式可以缓和公众的急躁和不安情绪，起到了安全阀的作用，避免了集体上访和群众闹事等极端行为，这对于社会的稳定来说无疑是有益的。食品安全的保障除了政府的监管责任，还需要靠社会形成合力，形成政府，企业，消费者等多元协作，真正贯彻落实严密高效，社会共治的食品安全治理体系。
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