[摘要]公共投资项目决策专家参与增强了官员决策的责任心，促进了决策的科学化、民主化进程。当前专家参与呈现出“边缘化”、“空洞化”、“符号化”态势，导致公共投资项目决策专家参与失灵。应加强专家参与制度化、法制化建设，确保专家参与过程的充分公开透明，规范专家咨询论证程序，强化专家参与的角色和地位，构建政府、专家与公众三者良性互动的机制来完善公共投资项目决策专家参与制度设计。
[关键词]公共投资项目；项目决策；专家参与
[作者简介]杨飞虎，江西财经大学理论经济学博士后，江西财经大学经济学院教授，硕士生导师，江西南昌330013
[中图分类号]C931 文献标识码] A [文章编号]1004-4434(2011)03-0058-07
一、引言
我国政府长期重视建立与完善公共决策专家参与制度，并把其作为决策体制改革的重点工作，温家宝总理早在2003年就指出政府政治体制改革的第一目标就是建立科学民主的决策机制，而这个机制中很重要的一个组成部分就是专家咨询参与制度。党的十六大和十六届四中全会明确提出，“改革和完善决策机制”，“完善专家咨询制度”，推进决策的科学化民主化。“要有组织地广泛联系专家学者，建立多种形式的决策咨询机制和信息支持系统”。党的十七大报告提出“推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见”。近年来在“公众参与、专家论证和政府决策相结合”的公共决策体制和政策背景下，各种形式的专家咨询实践广泛展开，取得了很大的成绩。
但是，在我国公共投资建设项目领域，长期存在行政官员的自由裁量权过大，而决策失误责任追究乏力，行政官员利用社会公众一致性偏好难以测度的困境，用自己的效用函数和部分公民的效用函数去代替大多数公民的效用函数，甚至设租创租以满足个人效用最大化，导致项目决策失误率居高不下，导致一些劳民伤财的“形象工程”、“政绩工程”和“面子工程”屡禁不止，导致公共投资领域腐败问题层出不穷。长期以来，我国公共投资项目领域是一个政府牢固控制的公共领域，公共投资项目决策权垄断在一些政治精英手中，在项目决策中公众参与常常流于形式，专家咨询往往受行政官员左右，公共投资项目偏好显示机制下情上达的渠道不多，仅有的一些渠道运行不畅通，决策者无法也不愿全面、正确了解社会公众的个人偏好，以个人偏好并将其转换成项目决策依据。缺乏监督约束的权力是可怕的，它导致公共投资项目中大量以权谋私、以权谋利等非理性甚至是非法的行为出现，另外，我国任命制的行政人事制度从根本上决定了地方政府决策主要是对上级政府负责，地方官员决策主要以政绩效应为导向，官员对政绩的追求常常远远大于对项目综合效益的关注。为实现足够政绩而做的投资决策经常包含较多的非理性成分，难以保证决策的科学性，极大增加了项目决策风险。例如。许多“政绩工程”、“形象工程”往往是在投资不落实或存在缺口情况下，一些政府部门或领导为了追求“政绩”而依靠行政权力强行上马的项目。由此导致政府拖欠工程款现象大量发生，这不仅损害了公众利益，而且造成了政府失信于民，违背了公共投资项目为民谋利的初衷。这严重违背了党和政府科学决策和科学执政的执政理念。
随着我国各项政治、经济体制改革的不断深化以及城市化的迅猛发展。对公共投资项目决策提出了更高的要求。如何有效地进行项目决策管理。争取每一个公共投资项目都能以尽可能小的成本获得尽可能大的效益。如何在项目决策管理活动中实现从过程到结果的社会公平等问题值得认真探索。可见，为了提升我国公共投资项目决策的科学化水平。充分发挥公共投资促进经济增长的长效机制。完善我国公共投资项目决策专家参与制度已迫在眉睫。这是公共投资项目决策民主化、科学化的必然要求。
二、公共投资项目决策专家参与的一般理论分析
专家参与公共投资项目决策有系统的理论依据，以下进行简要总结：
(一)专家治国理论。其主要论点就是认为要由科学家、技术专家统治或管理社会，其中代表性的理论主要有罗斯托的成长阶段理论、加尔布雷斯的工业社会理论以及贝尔的后工业社会理论，这些理论所强调的是，专家一知识分子对于政府管理社会方面具有重大的指导和影响作用，有时专家们的意见和建议对于政府的决策形成甚至具有决定性的作用。当前各国政府专家参与治国已成为不争的事实。塞缪尔，比尔教授指出美国社会是由“技术政治”统治的，盖本凡文斯特称其为“专家的政治”，弗霄德里克·C·莫舍指出：“行政管理的两大部分，大部分已经由专业人员(包括科学家)控制……专业人员的选择、技能和工作内容的确定，主要由他们中的专业精英、专业组织和机构以及高等教育设施，而非普通政府机关来决定的。政府内外的专业化趋势是不可逆转的。”从现在各国的政府公共投资项目决策实践来看，专家以及专家们所组成的组织对政府公共投资行为的影响力举足轻重。
(二)科学决策理论。所谓科学决策就是按照一定的科学程序，依靠专家运用现代科学方法和先进技术进行决策。专家被公认为认识意义上的权威，哈特(Anna Hart)描述了专家的三个性质和功能：效能、效率、通晓限制；功能是：信息的提供者、问题的解决者、解释者。随着社会的日益复杂化以及信息网络化程度的不断提高，对决策专业化、科学化水平的要求也越来越高。实际上，政府已经逐渐从“政策生产者”转变为“政策消费者”，政策方案也成了政府采购的第三大内容，政策分析和专家咨询论证成为科学决策的必经环节，“未经政策分析，不作政策决策”。因此，在决策日趋高度专业化、职业化的今天，专家成为政府决策过程的首选。政府的“断”是建立在专家“谋”的基础上，在政府的决策过程中，专家担在着多种角色，主要是：分析者、诊断者、建议者、预测者和参谋。在公共投资领域，遵循科学精神是科学决策的前提和基础，相信科学、依靠专家是科学精神的具体体现。因此，发展和完善公共投资项目决策专家参与制度是科学决策的保障，关键在于树立科学执政与重视专家参与决策的观念，重点在于加强公共投资项目决策专家参与的制度化、法制化建设。
(三)公共选择理论。公共选择理论有关政治行为中的经济人假设，推翻了福利经济学中的有关政府官员行为是基于公共利益的基础。以帕特里克。敦利威(PatrlckDunleavy)、尼斯坎南(WilliamA，Niskanen)等为代表的公共选择学者，基于对官员个体行为也是“谋求最大发展自我利益”的逻辑基础，揭示了官僚制的特征，从而对政府行为重新做出解释，提供了寻找解决政府低效率和官员寻租问题的途径，公共选择理论认为，政府机构和官