摘 要 西藏地区蕴藏丰富的矿产资源，随着矿业经济的发展规模不断扩大，同时面临矿产资源开发引发严重的环境问题，通过对立法、执法、执法监督等具体环节进行分析，据此探寻推进环境法治建设和矿产资源有序发展法治保障。
关键词 西藏矿产 环境问题 环境法治
作者简介：魏敦杰，西安建筑科技大学文学院。
中图分类号：D922.6文献标识码：A文章编号：1009-0592（2014）03-215-02
一、西藏矿产资源的开发概况
（一）丰富的矿产资源
西藏矿产资源的分布在空间上有具有南北分区、东西延展，分段聚集的展布格局；在时间上具有由南向北逐渐时间变久远的新特点。喜马期陆内汇集阶段的构造——岩浆活动有关的浅成斑岩活动和多方向的断裂系统对区内有色金属、贵金属大型矿床的形成、定位和富集有明显的控制作用。但由于地质工作程度较低，矿产资源开发制度不完善，存在矿山布局不合理，资源浪费、破坏环境、影响安全生产等现象。截止2010年，西藏目前已发现101种矿产资源，已查明矿产资源储量的有41种，勘查矿床100余处，已开发利用的矿种有22种。至2009年底，西藏已发现矿床（点）矿化点3000余处，涉及的矿种有102种，约占全国已发现矿产种类的60%其中。
（二）发展中的西藏矿产资源开发产业
西藏矿产资源开发对推进经济社会发展作出了巨大贡献，经过数十年的勘探与开采，已成为西藏地方经济的重要的支柱产业。矿业产值在整个西藏工业产值中占有较大比重，整体比例大于全国平均水平，还具有较大的增长余地。1995年西藏的矿业总产值为1.7亿元，到2003年达到2.6亿元，占全区工业总产值的17.79%。2007年，西藏实现矿业产值13.52亿元，比1995年增长了近7倍，占全区工业总产值的26.82%。现在，矿业资源开发已成为经济社会发展的重要支撑，矿产资源开发产业发展带动了上下游产业发展。
二、西藏矿产资源开发引发的环境问题
（一）西藏脆弱的生态环境
西藏自治区90%以上国土属于高寒环境，其冻融区面积占全区国土面积75.8%，是我国冻融侵蚀分布面积最广的省区。冻融区多位于高山峡谷区，这些区域具有水土物质不稳定性和脆弱性特点，由此可知西藏环境具有对外力的不稳定性和敏感性特点。西藏自治区地质灾害的发生十分频繁，按照地质灾害在地域上分布的情况将西藏按矿产地质带划分为：藏东高山峡谷区和藏南谷地以及喜马拉雅山南麓泥石流分布区；藏东南崩塌、滑坡、泥石流、雪崩（夹沙石）灾害区；藏中南崩塌、滑坡、泥石流、地裂缝、地面塌陷灾害区。
（二）矿产资源开发引发环境的问题
目前西藏矿山开采缺少有效的投资评估，同时也存在盲目开采现象，况且现在开采方式多以粗放型露天挖采为主，存在采富弃贫的开采方式，这对矿产资源开采的效率和效益都有负面制约，矿业开发的进行同时对环境有着负面的影响。在矿产开发施工过程之中未做充分的环境评估和相对应的环境安全应对措施，很难应对重大事故。矿产资源开发时尾矿、废矿堆积渗透污染地下水源，此类环境污染对土地伤害甚大，短时间内很难起到恢复效果。还有受到西藏矿产资源的生产、冶炼环节技术不成熟，气压过低等条件限制，极易造成选矿废水排放导致环境污染。矿区水污染问题普遍存在，本地农牧民的人畜饮水显得更为困难。多数矿区开发之后，善后的环境恢复政策不到位，开采企业环保意识不强逃避矿区的恢复责任，造成采空矿区生活垃圾遍地，地表草皮毁坏尾矿裸露，矿区自然环境恢复极为困难。
三、西藏矿产资源开发中环境法治建设现状及问题
（一）西藏矿产资源开发的环境法治现状
西藏矿产开发环境法治建设的基础是环境立法的开展，完善环境保护法律、法规制度是保护矿产资源开发的基础。西藏自治区人民代表大会对矿产资源保护管理的进行了地方性立法，自治区政府也制定相关保护规定。为规范矿产资源的开发利用与勘查，实现西藏矿产资源产业的良性发展。西藏自治区先后制定颁发了《西藏自治区矿产资源管理条例》、《西藏自治区集体矿山企业和个体采矿管理办法》、《西藏自治区实施〈中华人民共和国矿山安全法〉办法》、《西藏自治区实施〈中华人民共和国矿山安全法〉办法》、《西藏自治区矿产资源管理条例》、《西藏自治区地质环境管理条例》等法律规范。并特别就黄金开采下发了《西藏自治区人民政府关于在全区范围内禁止开采砂金矿的通知》等相关法规。由此可见，目前西藏已经初步形成了，以国家环境保护法规为基础，自治区法规建设为辅助的矿产资源保护基本法律体系。
（二）西藏矿产资源开发环境立法中存在问题
具体来而言，西藏自治区现行的环保法律、法规、规章对矿产资源开发行为作了较全面的规定，对矿业开发的许可比较严格，但是对违反法律的规定罚则是选择性的。目前，法规中环境违法行为一般只有违法条款，没有处罚条款，如《环境保护法》第十九条规定、环境法第三十条。但是在罚则中都并没有规定相应的违法责任。在《西藏自治区矿产资源管理条例》（2002修正版）中第四十九、五十、五十一条分别对矿产企业的开发所引发环境问题进行了规定。上述法条，对矿产资源开发所引发生态环境问题的处置进行了规定，但该处理达到恢复标准或专管部门责任均未明确。这说明西藏矿产资源开发中环境保护立法建设，存在法规体系不完整的缺陷。西藏在矿产资源开发过程中的环境的环境保护立法上主动性发挥并不明显。在立法内容上，又多是采取照办立法条文，使得许多环境法规没有突出西藏地方的特色，未能对国家环境立法起到很好变通执行和补充作用。
（二）西藏矿产资源开发环境执法存在问题
矿产资源勘查开发监督管理主要是指地矿行政管理部门依据法定的矿产资源勘查开发监督权对开发人遵守法律法规、履行义务，执行国家行政机关命令和决定的情况，所进行的监督检查。其目的是通过监督矿业权人履行法定义务、按照国家规定的有关技术标准进行矿业活动，保证矿业法规在矿业活动中得到有效遵守，监督矿产资源得到科学合理地勘查开发，保障矿产资源国家所有权益和矿业权人的合法权益不受损失，促进矿业经济和矿山生态环境的协调发展。 矿产资源开发监管行政部门主要是国土部门、环境监管部门，可是环保法律几乎未授予国土、环保部门任何直接强制执行权力，使得相关行政部门对违法行为，难以有效地进行监管。由于西藏环境监管部门建设滞后，直到2009年自治区环境保护局才提升为厅级单位，县一级环保局甚至未设置，基层环境监管职能兼入其部门。如此薄弱的环境执法力量，导致了矿产资源开发中环境问题处置不力，更加削弱例如矿业开发过程之中的环境保护力度。
（三）西藏矿产资源开发环境法治监督存在问题
环境保护相关法律的施行，是对矿产资源开发的监督依据。环境法律监督还包括，国家机关、社会组织和公民个体，对开展的环境法律活动进行监督。法律监督是环境保护法规施行的保障措施。监督主体主要分为：行政机关监督、社会监督。行政监督是指在环境执法行政部门内部对执法行为的合法性和合理性进行监督，努力避免因地方利益而出现对环境保护执法的行政干预，进行必要的监督能更好推进法规执行。西藏基层环境机构设置不完整，环境执法容易受到行政干预，执法面临困境。社会监督主要是社会团体、舆论、民众监督三类，然而西藏的这三类监督主体发挥作用极为有限。环境保护社会团体比较少，对于分布地域广大的矿产资源开发点来说难度极大。舆论和民众监督，是进行环境执法监督的重要途径，可存在民众的环境保护法律薄弱，舆论宣传渠道较少的现实困境。
（四）环境立法的公众参与度不高
西藏地方立法过程中公众的意见重视不够，在立法过程中较少征求广大民众的建议和意见，如举行立法听证，征求意见会等。更多的是专家立法和部门立法，导致立法的行政性太过浓厚，而且，因出于部门管理方便或部门利益的需要，绝大部分条款规定的是单位和个人的义务，法律责任基本上是被管理者的责任，行政机关的责任则一笔带过。过重的行政气息使我们的环境法规本身由社会本位法转化成了纯粹义务本位法，行政机关往往把它简单当做管理相对人的工具，规划没有征询公民意见，立法起草没有公民的积极参与，造成原本以广大公民为受益人的环境法律规范并没有切实起到保护公众利益的作用。
四、完善西藏矿产资源开发过程中法治途径
2010年，中央第五次西藏工作座谈会明确提出加强生态环境保护，构建高原生态环境安全屏障，提出了确保西藏生态环境良好的战略目标和重要任务，是西藏环保发展史上的重大里程碑。如何立足于西藏的特殊地域环境，探寻一条矿产资源开发与环境保护兼顾之路，不断增强西藏高原生态和环境保障能力建设，实现人与自然和谐、经济社会可持续发展“双赢”。
（一）完善西藏矿产资源开发立法
遵循科学立法原则开展立法。首先，地方环境立法过程之中需要考虑西藏自身的特点。如西藏环境保护立法不能离开传统藏族文化影响，传统文化习俗有崇敬大自然的自然观，强调对神山、圣湖的敬畏，对野生动物有禁忌，这些传统习俗保护着高原脆弱的生态环境。其中，它所体现的对恶劣环境的适应、对自然界崇拜、对动植物的爱好、对宗教信仰的虔诚、对生活的热爱等精神，对环境伦理影响立法有积极作用在。在制定西藏矿产资源开发环境保护法规、条例时，遵循民族自治区立法法规，对西藏传统文化中关于环境保护的习惯法部分，进行吸收和甄别，推动民族地区环境保护法制的进步。
（二）规范西藏矿产资源开发的执法力量建设
环境执法是指对环境保护法规的贯彻实施，其中包括环境行政执法、环境仲裁执法、环境司法执法。种种原因导致，目前我国以环境行政执法为主。在矿产资源开发过程中环境监管部门需要起到主体作用，加强环境监管部门队伍建设是落实环境法规的关键。2009年，西藏自治区正式组建了自治区环境保护厅。全区各级环保机构101个，专兼职环保人员500余人。500余人的专兼职环境执法队伍要负责120万平方公里的国土面积的环境监管任务，显然非其内力范围之内。专业技术人员的培养与环境执法机构的完善，是提高环境执法能力的关键。矿区一般远离城镇，需要由一支专门的监管队伍，有针对性开展环境监管工作，弥补矿业环境执法不力的现状。
（三）加强矿产资源开发的执法监督
行政监督是进行矿产资源开发的环境执法工作的重要组成部分，要强化政府职能部门责任，实施“环境保护一把手严格负责制”政策。督促各级行政首长加强环境监管工作，对矿业开发引发环境问题进行重点整治。在行政监管部门力量有限的情况下，加强社会监督和人民群众监督是推进矿产资源开发环境法治建设的重要补充手段。加大环境法规的普法宣传力度，让广大农牧民群众知晓环境保护的重要意义，懂得使用法律手段去维护自己的合法权利。政府部门也要健全矿业开发环境上访制度，积极接受社会的举报投诉，严格、及时查处矿区环境违法事件，维护社会的稳定。西藏矿产资源储备丰富，发展前景十分宽广，完善法规制度建设，加强环境执法队伍建设，规范环境执法监督工作是西藏矿产资源开发良性发展的保障。
注释：
郭建平，吴甫成，谢淑容，等.西藏矿产资源环境状况及开发利用研究.土壤通报.2008（3）.553-556.
傅英，等.矿产资源法修订理论研究与制度设计.中国大地出版社.2006年版.第112页.
参考文献：
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[2]刘增，邹建业.西藏矿产资源开发状况及对环境的影响分析.科技资讯年.2006.
[3]白玛.西藏大学理学院城市与资源学系.西藏地理.西藏大学出版社.2009.
[4]郭建平，吴甫成.谢淑容等.西藏矿产资源环境状况及开发利用研究.土壤通报.2008.