〔摘要〕保障流动人口权益，防治流动人口犯罪，离不开城市的发展、政府的管理、法律法规的健全与落实以及社会力量的监督与支持等四个方面所构成的外部环境。但是在实践中，存在着城市的发展往往忽视流动人口的权益，地方政府在对待流动人口的目标、利益与责任上存在冲突与矛盾，法律的合法性主张与事实的有效性之间存在着较大差距，有效的社会力量的监督和支持缺失等一系列问题，结果导致各系统之间的互动关系存在阶裂现象。保障流动人口权益及防治其犯罪，最重要的是政府真正树立以人为本的执政理念，在四个子系统之间构建良性的互动关系，切实保障流动人口的权益，从根本上防治流动人口犯罪。
〔关键词〕流动人口；权益缺失；犯罪；外部环境
〔中图分类号〕 C91 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1008-2689（2009）01-001４-05
改革开放的三十年来，中国社会经历了翻天覆地的巨大变化，正处于向现代化过渡的转型期中。当前中国诸多社会问题的发生都与这个转型过程有着内在的联系，社会学家称之为“传统社会的解构与现代社会的重组”。在这场社会转型的过程中，社会流动变得空前频繁，形成了规模庞大的城市流动人口潮，流动人口的数量己从1993年的7000万增加到2003年的1.4亿，超过全国总人口的10%。[1]流动人口的数量虽然庞大，但其主体却是源自于广大农村地区的农民，这是中国社会转型期的一个重要特征。以农民为主体的流动人口因其正当权益普遍性地受到侵害而被公认为生活在城市边缘的弱势群体。流动人口在政治参与、劳动就业、社会保险、生活居住、业余文化和子女教育等诸多方面的合法权益难以得到保障，甚至身心健康都普遍性地受到侵害。在这种社会背景之下，流动人口犯罪却呈现出上升化与严重化的倾向，对我国社会和谐安定地发展形成了潜在的威胁。本文试图通过对流动人口权益缺失及其犯罪的外部环境进行功能分析，在构造一个AGIL模型的基础上，对城市管理、政府行为、政策法规以及社会力量之间的关系进行初步的社会学考察。
一、流动人口权益缺失及其犯罪的原因探讨
对流动人口权益受侵害及其犯罪的原因探讨，很多专家学者往往从社会因素与流动人口个人因素两方面进行分析。从社会原因来看，主要归结为：城乡二元结构与户籍管理制度等方面的限制，把流动人口排斥在平等的社会地位之外，造成流动人口心理上的失范；我国劳动力处于供大于求的状况，流动人口中的广大农民处于买方市场，缺少维权的资本；维护流动人口权益的法律体制本身存在弊端，不能很好地防范流动人口犯罪的发生；[2]行政系统执行不力，体现为有关劳动监察、公安、城管、工商等行政执法人员对以农民为主体的流动人口存在歧视，时常出现执法不公与执法不严或面对流动人口权益受侵害时的行政不作为，在这种情况下，流动人口往往会出现反抗行政执法或用不合法的手段来维护自己权益的行为；社会保障救助系统不完备，缺少政府与社会组织的支持等。[3]从流动人口的自身来看，其文化素质相对较低，利用法律维权的意识淡薄，缺乏保护自己的组织，在遇到不公平与不公正或侵害自己权益的行为或情况时，如果不能得到社会很好的支持与帮助，往往就会采取不正当或不合法的手段来解决。
在我们看来，流动人口的主体是源于农村地区的广大农民，保障流动人口权益与防治流动人口犯罪实际上是一项不可分割的社会行动，流动人口犯罪的很大原因是因为自身的合法权益得不到合理与有效的保障而又无法向外寻求到帮助的力量。从这个视角看，如果流动人口的权益与自由得到了合理与有效的保障，那么就能大大减少流动人口犯罪的发生。因此，地方政府的工作重点应是放在保障流动人口的合法权益上，而不应是对流动人口实行简单的行政收容或遣散，片面追求流动人口犯罪率的下降。在这个意义上，流动人口权益保障的外部环境应是分析重点，保障的外部环境的好坏与流动人口犯罪的多少具有很密切的关系。
二、基于AGIL模型的功能分析
从以上观点来看，这项保障流动人口权益及防治其犯罪的社会行动是在一个具体的环境当中（或视为一个特定的系统中）开展并发挥作用的。因而，其效果的好坏取决于行动的外部环境是否和谐，环境的各部分或行动主体间能否协同合作地发挥互动的作用，这就可以用帕森斯的功能分析法加以解释。帕森斯认为，一个功能整体只有满足四个需求才能发挥其功能，维持整体的协调与稳定。这四项最基本的需求为：A）对环境的适应，G）从环境中获取目标的取向，I）将系统整合为一个整体，L）对功能模式的维持。[4](167)流动人口的权益保障及防治其犯罪的外部环境也可以看作是一个基础单元的功能整体，其良性运行和发展离不开四个子系统功能的有效运作、相互协调与动态推进。这个功能整体不是从宏观的社会结构与制度因素或微观的流动人口个体因素入手，而是要把研究的问题放入一个具有多重关系的外部环境中进行考察。
在这个功能整体中，A）城市的主要任务是生产产品，提供服务，其利益目标是追求城市的发展与繁荣。同时，又必须保证内部的团结稳定和促使城市的良性运行。城市发展的需要是流动人口出现的前提条件，城市发展与流动人口之间是既相互依存又存在张力的关系。正确处理好两者的关系，既可以促进城市的健康发展，又能保障社会系统的稳定。所以城市发展的功能需求是对流动人口权益保障及防治其犯罪的环境的适应。G）政府的职责是制定政策法规，行使劳动行政管理权并担当“仲裁者”，规范用人单位对流动人口的行为，并排除其对流动人口正当合法权益的侵害，创造有利于社会发展的环境。所以政府是流动人口权益保障及防治其犯罪的目标的决策与实施者。I）法律法规是最权威的社会控制手段，承担着协调不同群体之间的关系，公正地维护各方的利益，促进各种社会力量整合的功能，但法律法规的有效实施依赖于法度合理，执法公正和民众懂法。L）社会力量包括社会道德的建构和社会组织的支持。社会道德是通过人们的内心信念和社会舆论来促使人们自觉遵守社会的行为规范，承担着保障流动人口权益及防治其犯罪的社会伦理环境的建构和维护功能。社会组织包括有NGO组织和工会组织等，其作用在于为流动人口的权益保障提供社会支持，并为这一保障提供持续的监督机制。
三、现实中存在的问题
流动人口的权益要得到切实的保障，离不开上述四个子系统功能的正常发挥。流动人口权益保障及防治其犯罪的行动系统的存在和维持要满足这四部分的功能需求，即城市的管理和发展对维护流动人口权益环境的适应、地方政府对维护权益的目标的达到、法律法规对各种社会群体和力量的整合以及社会力量对这一功能整体的支持与维护。更重要的是，这四个子系统之间的互动必须要协调流畅，相互之间的关系要和谐稳定，这样才能真正促进这一功能整体的健康发展。但是在现实中，这四个子系统间的相互关系出现了断裂现象，主要是政府对城市发展与企业用工的监督关系的缺位；法律法规自身的不完善与政策的落实不力导致其失去了事实有效性；企业普遍的社会道德和诚信缺失；社会组织的舆论监督和实际支持乏力等。[5]这些也正是流动人口的合法权益得不到合理有效保障与流动人口犯罪上升化的内在原因。通过AGIL的功能模型，我们所要分析的就是流动人口权益缺失的外部环境与其中断裂的相关关系。
四、城市与企业发展的机会主义与政府工作的缺位
在保障流动人口的合法权益与防治其犯罪的行动系统中，城市与企业发展的功能需求是对其维权环境的适应，对流动人口的权益保障肩负着最直接而主要的责任。而现实的情况是，城市和企业的发展这个子系统不能满足适应的功能，普遍表现出机会主义的倾向。这里原因是：流动人口进入城市后，面临着严格的身份地位限制和城市社会的一系列歧视与不公平待遇，他们大多被排斥到一个与城市居民不同的“次属劳动力市场”上，长期处于供过于求的状况，形成了典型的“买方市场”。[6]这种状况的出现与城市发展的机会主义不无关系，城市发展希望能够以较少的成本获取最大的利益，而流动人口低价的劳动力正好符合这一目标的需求。于是城市发展既希望有充足的流动人口作为劳动力来降低成本，同时又不想改变流动人口待遇差的状况，这一情况导致的结果就是流动人口“买方市场”的长期存在而且难以消除。流动人口“买方市场“的形成，直接导致他们在与企业的关系上处于劣势地位，权益受侵害的潜在风险增大。企业在生产中总是尽可能地用最少的成本投入争取最大的效用，因此与城市发展一样，存在着机会主义的倾向与问题。流动人口与企业相比属于弱势群体，其权益保障与企业利益之间的矛盾是导致流动人口权益保障困难的重要原因。目前，最大的问题在于社会对企业侵害流动人口权益行为的制裁不严，所以“滋生了企业的机会主义偏好”。[7]
流动人口的自身权益受到侵害时，在采取何种行动维权上往往面临着心理和行为上的双重博弈。由于流动人口没有自己特定的组织，作为在城市求生存的个体，他们最希望的还是保住自己的工作和基本收入来源。因此，如果城市和企业的侵权行为不特别严重或对他们伤害不太深，流动人口一般是不会采取极端的犯罪行为来维权的。但现实中的流动人口犯罪却呈现出上升化倾向，除了城市和企业的机会主义外，还说明了政府工作和管理的缺位。
从政府制定政策并执行的行为层面看，政府是保障流动人口权益及防治其犯罪的目标的实施者，政府工作的好坏直接关系到这一目标的达到。近年来，中央政府己经制定了一系列有关流动人口问题的政策，致力于敦促各级地方政府及其相关的职能部门保障流动人口的权益。但国家却没有废除不平等的户籍身份制度，城乡二元结构的状况并没有根本改变，也没有对流动人口提供国民义务教育和社会保障的支持。事实上，中央政府将保障流动人口权益的任务和责任下放到地方政府，在国家的宏观层面并没有做出实质性的制度调整，流动人口国民待遇空洞化的问题依然存在。而且国家也没有为流动人口提供有效的社会保障与支持系统，导致流动人口在权益受侵害时无处寻求帮助，只能依靠自身维权。在没有得到正确引导的情况下，流动人口很容易采用不正当和不合法的手段来维护自身权益，结果就导致了犯罪行为。
在现实中，虽然各级地方政府采取措施来贯彻执行中央的有关政策，并加大监察力度，扩大参与维护流动人口权益的部门，从最初的劳动保障部门扩大到民政部门、公安部门、建设部门、财政部门与司法部门等，而且维权的范围也越来越广。但是，我们必须看到，政府作为“仲裁者”和“公正者”的角色是缺位的，或者说，政府在保障流动人口权益的工作和作用上是低效的。
地方政府的利益往往是与城市和企业发展的利益相结合的，城市和企业发展的机会主义势必会影响到政府政策的制定和执行，地方政府的利益与流动人口的权益保护之间存在这矛盾。孙立平认为，政府势利将影响社会公正，地方政府在利益上与城市与企业发展处于同一阵地，在行为上呈现出经济化与企业化。[8](147)地方政府为了提高财政收入，营造良好的投资环境来吸引投资，并希望能以较少的财政支出换取最大的利益收入，并且与某些企业在利益上的共同性，导致其不惜牺牲流动人口的合法权益。这一情况使得流动人口的权益保障陷入僵局，损害了政府在流动人口中的公信力，也让流动人口在权益受侵害时无法向外寻求帮助，结果很可能就导致流动人口在维权行动中的犯罪行为。
五、法律法规失去事实的有效性
如果单纯依靠政府行政来保障流动人口的合法权益，是难以彻底解决现实问题的，法律法规才是维护流动人口权益的根本保证。但是，现有的有关保障流动人口权益的法律法规却失去了其事实上的有效性。这一方面是由于现有的相关法律制度和司法机制存在某些缺陷，另一方面是由于在执行中，法律法规的权威被地方政府的自利主张所消解。[6]地方政府在执行法律法规的行为上受城市和企业发展的机会主义和功利主义影响，并在很大程度上与其利益保持一致，这就导致法律法规的社会整合功能被政府所削弱。于是在实践中，法律法规的合法性主张并不能得到地方政府认真有效地贯彻执行，在其与事实有效性之间存在着张力，出现了两者关系断裂的状况。
现有的保障流动人口权益的法律制度与司法机制不完善，存在有某些缺陷。主要表现在：一是对流动人口的保护力度不够。流动人口相对于企业来说处于弱势地位，但相关的劳动法律并没有对流动人口采取适当的倾斜保护，而且流动人口大部分在中小企业和私营企业工作，企业主为了减少企业的生产成本，通常用口头协议来代替书面签订的劳动合同。[9]这种现象使得流动人口的合法权益得不到实际的法律保障，在权益受侵害时得不到法律有效的保护。二是法律法规的操作性不强。《劳动法》规定，劳动争议的解决方式是“先仲裁，再诉讼”。这对于广大流动人口来说，操作起来显然是比较困难的。这种解决方式的成本较高，而且效率比较低下，使得流动人口无力承担其花费。所以在自身权益受到侵害时，流动人口更多地是倾向于依靠自身的力量来解决，如果方法不当，很可能就会导致违法犯罪。二是司法机制存在一定的缺陷。对于流动人口的监督与稽查的力量薄弱，在技术、设备和人员配备上都存在明显的不足。这使得流动人口权益受侵害的行为不能得到很快的发现与解决，而且也不能很好地防治流动人口的犯罪行为。在流动人口与企业的劳动争议方面，因为流动人口的文化素质相对偏低，导致司法机关取证质证的能力受到限制。而且有些企业依靠自己与政府的关系拒绝提供原始资料或只提供对自己有利的证据，使得司法机关往往无法举证或举证无力。
流动人口的权益保障及防治其犯罪不仅依赖于法律法规和司法机制的完善，而且更取决于与法律相关的各种因素之间动态的互动关系和影响，特别是法律法规与地方政府和城市企业的互动关系。从某种意义上说，法律法规所发挥的实际作用是在这个互动的关系中完成的，如果这个关系发生了断裂，那么法律法规就会面临事实有效性的缺失。
在前面我们已经提到过，一些地方政府受城市和企业发展的功利主义与机会主义的影响，片面追求经济指标的增长，为了营造良好的投资环境与获得更好的财政收入与政绩，不惜以牺牲流动人口的合法权益为代价。这种情况导致的结果就是流动人口的权益保障陷入困境，流动人口在权益受侵害时无法向外寻求帮助。而且有些企业与地方政府有着某种利益的共同性，使得地方政府对企业主恶意侵害流动人口权益的行为听之任之。“地方权力选择了投资环境，与资本合谋压制并夺劳工权益”。[10](6-18)在这种情况下，法律法规就变成了一纸空文，规定与实践之间存在着严重的断裂，法律法规也因此失去了其事实的有效性而变得难以实施。
所以说，光有法律法规是远远不够的，缺乏有效贯彻执行的社会环境与互动关系，一切法律法规也只是作壁上观。将法律法规贯彻执行到实处，恢复其在地方政府、城市企业与流动人口心中的权威与公正，才是保障流动人口权益与防止其犯罪的关键所在。
六、社会道德与社会组织监督、支持的乏力
作为功能模式维持的社会力量，在流动人口权益保障方面的地位是十分重要的。对于吸纳流动人口作为劳动力的现代企业，在其发展中应当按照现代职业伦理的要求，逐渐规范企业的用工制度，公正平等地对待流动人口的合法权益，切实保障他们的正当利益。尤其是对那些直接雇佣流动人口从事艰苦、危险工作的企业，更要自觉地跟流动人口签订劳动合同与保险合同来保障他们的权益，并按照合同规定履行其职责。作为一个具有现代精神的企业，公正平等地对待流动人口的合法权益既是其自觉承担社会责任的一种表现，也是其对社会道德的遵守与践行。但是在现实中，一些企业主受机会主义和功利主义影响，利用流动人口缺乏维权意识和组织力量差的弱点，采取侵害流动人口权益的方式来降低劳动成本和追求现实利益，根本不顾流动人口的合法权益和身心健康，极度缺乏社会道德良知和公平公正的社会主义市场精神。
流动人口大部分来自相对落后的广大农村，带有浓厚的传统文化色彩，不了解现代城市与企业的用工与合同制度，对于市场规则与法律法规也不熟悉，不懂得在劳务关系中如何来维护自身的合法权益，处于劳资关系中的弱势地位。尤其是关于保障流动人口权益的制度上的漏洞，更使流动人口失去了发言权，在权益受侵害时不能得到及时有效的解决。当流动人口面对社会道德与良知缺乏的企业主时，他们没有力量去争取自身的合法权益，也没有办法向外寻求到有效的帮助。
在这种情况下，流动人口就很有可能采取极端的犯罪行为来维护自身权益。社会道德是通过人们的内心信念以及自身的道德水平来从思想意识层面维护流动人口的合法权益。它的目标是要在全社会营造出善待流动人口的思想道德氛围，以此来形成一种道德上的维护力量。而社会舆论和民众监督，就是社会道德赖以实现其目标的直接有效的手段。在现实中，我们也看到了这种力量的出现。如20世纪90年代以来，国内外的研究者以及国际国内媒体开始不断地披露我国珠江三角洲地区等地的出口加工工厂存在严重的损害劳工合法权益的状况，指责相关的跨国公司应对此承担责任。这些舆论声音后来上升为人们对某些知名品牌商品的抵制活动，使得许多跨国公司不得不对此做出回应，开始在工厂中推行社会责任检查、劳动合同制度以及生产守则运动。
除了社会道德和舆论的力量外，社会组织的作用也是不可或缺的。流动人口权益受侵害的一个重要原因就是流动人口作为个体来说太分散，没有自己的维权组织。从目前的现实情况看，建立流动人口的维权组织难度较大，而现有的社会组织又不能很好地满足维权的要求，主要表现在：一是流动人口不具有城市居民身份，他们很难有资格在城市中组建自己的组织。而且流动人口人数众多，某些政府机关又对流动人口存在身份上的歧视，使其组织的建立变得困难重重。二是工会很难发挥保护流动人口权益的作用，这也使得流动人口缺乏有力的社会组织支持。在现代企业里，工会实际扮演的是协调者的角色，缺乏维护流动人口权益的实质性力量，解决问题的行动力与有效性较差。如果没有政府的劳动监察以及社会保障部门的支持，工会很难真正发挥作用。
在缺乏利益表达方法和权益维护渠道的情况下，不少城市的流动人口中出现了“同乡会”、“兄弟会”等自发的团体和组织，这在一定程度上与他们长期游离于城市组织之外有关，也是流动人口为了维护自身权益的需要。因此，政府和社会必须要对这些自发的组织进行正确的引导，不能将其视为非法的组织而粗暴打压。如果这些组织没有得到社会道德和社会力量合适的指引，在流动人口的权益受侵害时，就很有可能造成群体的犯罪行为而蜕变为流动的犯罪团体，这也是社会和政府必须要高度重视的状况。
结语
通过以上对流动人口权益保障的外部环境的考察，我们看到了这个行动系统中的四个子系统之间的主要关系及其互动过程。当前的这个外部环境形势不容乐观，四个子系统之间的主要关系存在断裂现象，而且在互动过程中也存在着不同程度的障碍。当然，流动人口的权益保障不仅依赖于其外部环境的改善，更有赖于他们自身素质的提高、维权意识的加强与自身组织程度的提高。地方政府在这一点上应该承担起相应责任，真正树立以人为本和执政为民的理念。在具体政策方针的实施上要坚持公平公正的原则，严格依照法律法规行使行政权力，并采取适当措施来切实保障流动人口的正当权益，实现社会和经济的均衡发展。只有流动人口的合法权益得到了合理有效的保障，流动人口才能真正融入城市的发展血脉，流动人口犯罪才能得到有效地遏制与解决。
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（责任编辑：齐家）