[摘要]实证考察发现当前我国公共投资在区域、城乡及行业间都存在严重的分布不公平，此种分布不公平严重影响了全体社会成员对公共投资的公平分享。究其根源，是由于政府间事权与财权的不匹配、公共投资法律体系的不完善、转移支付制度的不健全等原因所造成。因此，要从重新配置税权、完善公共投资法律体系、健全转移支付制度等路径促进公共投资的公平分享。
[关键词]公共投资；公平分享；财税法；转移支付
[中图分类号]D922.2；F810.45 [文献标识码]A [文章编号]1004-9339[2008]06-0017-06
改革开放以来，我国经济发展迅速，取得了丰硕的成果，表现在财政方面就是财政收入和支出的稳步增长。例如，2003～2007年5年间，全国财政收入累计约17万亿元，比上一个5年增加10万亿元，年均增长22％；全国财政支出累计约17.4万亿元，比上一个5年增加9.3万亿元，年均增长16.1％。然而改革发展成果并没有被全体社会成员公平分享，少数社会成员享受了改革的大部分成果，而大多数社会成员并没能分享到其应享的份额。公共投资的非公平分享就是其突出表现。如果这种不公平长期得不到纠正。必将有害于我国经济的健康发展、政治的长期稳定和社会的和谐进步。因此，我们应该采取切实措施，积极有效地改善当前公共投资不公平的现状，实现公共投资的公平分享，进而促使我国每一公民公平分享改革发展的成果。
一、我国公共投资分布的现状考察
(一)公共投资的区域分布考察。通过对我国公共投资的区域分布考察，可以发现公共投资在区域间分布很不公平。例如，从人均财政投资支出看，2003年东、中、西三大区域∞的人均财政投资支出分别为2041.51元/人、959.5元，人和1176.7元/人。东部最高的上海市人均财政支出为6361.4元/人，西部最低的贵州省的人均财政支出仅为858.8元/人，而全国最低的中部河南省人均财政支出仅为741.28元/人。全国最高的上海市与最低的河南省的人均财政支出相差8倍之多。具体来讲，这种区域间的公共投资不公平表现在多个方面，以国家财政性教育经费支出、地方财政科技拨款及卫生事业经费为例：在国家财政性教育经费支出方面，2003年国家财政对东部6省共支出14184977.1万元教育经费，占全国财政性教育经费总共支出38506236.6万元的36.8％，人均支出417.28元；对中部6省共支出6982280.7万元，占全国的18.1％，人均支出192.30元；对西部12省共支出8991780.3万元，占全国的24.3％，人均支出243.53元。中部人均教育经费支出不及东部的一半，西部人均教育经费支出也同样远低于东部。东部上海市人均教育经费支出为1435.0元，而西部甘肃省的人均教育经费支出才有250.5元，宁夏人均教育经费支出也只有314.4元。国家财政性教育经费的支出东、中、西部差距非常显著。
在地方财政的科技拨款方面，2005年东部6省共拨款288.4亿元，人均科技拨款达80.46元；中部6省共拨款54.9亿元，人均科技拨款为15.62元；西部12省共拨款72.7亿元，人均科技拨款为19.77元，东部人均科技拨款分别是中、西部的5.2倍和4.1倍。且无论是中部6省还是西部12省拨款的总和都不及东部仅上海一市的79.3亿元。上海市人均科技拨款达到446元，分别是中、西部人均水平的28.6倍和22.3倍。由此可见，地方财政科技拨款的地区差距也比较明显。
从卫生事业经费来看，也呈东、中、西部地区分布不公平的现象。2004年东部地区的人均卫生经费是81.39元，高于全国平均水平(58.60元)22.79元；中部地区人均卫生事业经费为38.04元，西部地区为52.05元，中、西部与东部地区的人均卫生经费差距较大，中、西部分别是东部地区的46.74％和63.95％，并且均低于全国平均水平。
公共投资区域间的不公平除了表现在教育、科技、卫生方面外，在社会保障、人力资本和环境保护与治理等方面也同样表现得非常突出，本文不再一一列举。
(二)公共投资的城乡分布考察。虽然近几年国家对农村的公共投资有所增加，但是对农村的公共投资总体来说仍然不足，据国家发改委宏观经济研究院有关专家测算，全国农村要完成通路、通水、通气(燃料)、通电、通讯、通广播电视、改厕所、改厨房、改圈舍、改校舍、改卫生所、建公共活动场所、建集中垃圾处理站等13项工程，投资资金缺口约为2万亿元。国家对农村的公共投资不仅总量不足，而且与城市相比，更是差距显著，仅以教育经费支出一项为例，就可见一斑。从国家财政对中学的教育经费支出来看，根据《2004中国教育经费统计年鉴》提供的数据，2003年国家财政对中学(包括普通中学、成人中学和职业中学)教育的经费支出为11922063万元，其中对全国普通中学的经费支出达11909022万元，但对农村普通中学的支出却只有3764240万元，只占全国的31.6％。国家对城市普通中学的教育经费支出竟是农村的两倍多。从全国和农村中小学生均事业费和公用经费来看，1997～2005年，农村中小学生均事业费和公用经费均低于全国平均水平。以2005年为例，当年全国小学生均事业费为1327.24元，农村为1204.88元；全国初中人均事业费为1498.25元，农村为1314.64元；全国小学生均公用经费为166.52元，农村为142.25元；全国初中生均公用经费为232.88元，农村为192.75元。各项农村的生均经费和生均事业费都低于全国平均水平。此种情况反映出教育在城乡之间的投入不均。
(三)公共投资的行业分布考察。我国公共投资不公平之处还表现为公共投资的结构严重失衡，行业分布不公平，主要体现为国家财政对行政管理的投入过大。对教育、基础建设、农业、卫生等行业的公共投资严重不足。从1978～2003年的25年间，我国行政管理费用已增长87倍。行政管理费占财政总支出的比重1978年仅为4.71％，到2003年上升到19.03％，这个比重比日本的2.38％、英国的4.19％、韩国的5.06％、法国的6.5％、加拿大的7.1％、美国的9.9％分别高出16.65、14.84、13.97、12.53、11.93和9.13个百分点。而且近年来行政管理费用增长还在大跨度上升，平均每年增长23％。2005年国家财政对行政管理的支出更是达到了4835.43亿元，占国家财政实际支出的22％。在国家财力既定的前提下。过高的行政管理费用支出必然会侵蚀对其他行业的公共投资额度，造成行业间公共投资结构的失衡。以教育投入为例，2003年我国教育支出占GDP的比重才2.5％，远远低于国家设定的占GDP的4％的目标，也远远低于世界上绝大多数国家。并且这个比例还有下降的趋势，2006年全国教育支出为4216.23亿元，占GDP1.98％，而2005年全国教育支出3951.59亿元，占GDP的比例是2.16％。2006年比2005年有所降低，
而且这个数据更低于2004年的2.79％，也低于2002年的3.41％。换句话说，从2002年至今，教育支出占GDP的比重，一直在下降。同时，在各行业内部的公共投资也存在结构失衡、分布不公平的问题，在行政管理支出中，公车消费、干部公费出国消耗和公款吃喝三部分占了绝大多数，而真正的行政日常管理费用占的比例很低。在对教育的公共投资内部也存在严重的比例失衡、分布不公的情况，比如中央财政预算性教育经费的绝大部分都投向了高等教育，中等教育获得中央财政教育经费投资很少，而义务教育几乎得不到中央财政的支持。“国家对几所重点大学的拨款动辄以10亿计，但中央财政用于支援贫困地区的普及小学教育专项资金实施18年间总共只投入20亿元，贫困地区义务教育工程资金也只投入了39亿元”。
通过对公共投资的区域分布、城乡分布和行业分布三方面的考察，可以揭示出我国公共投资总体投向不公平的现状，此种现状严重影响了全体社会成员对公共投资的公平分享，因此有必要分析公共投资分布及分享不公平的症结，提出解决之道。
二、公共投资分布不公平的财税法原因剖析
公共投资不公平是由自然条件的地区差异、地区之间的经济发展不平衡、重城镇轻农村的政策取向、相关法律制度的不完善等多层次、多方面的原因共同造成的，本文仅从财税法路径对公共投资不公平的原因进行探究。
(一)1994年以来财政分权对事权与财权的匹配不当。1994年我国进行了分税财政体制的改革，划分了中央和地方政府的事权与财权，并根据中央和地方政府的事权对不同税种的权限进行了划分。但此次分税财政体制改革“最大的缺陷是财政只侧重对收入的划分，而对责任的划分则不明确”，导致了各级政府对事权的推诿和由此而产生的矛盾在基层的积累、政府行为的商业化和机会主义倾向、地方公共品提供的分散化和小型化、地区差距的扩大等问题。
由于经济发展水平的不同，地方政府之间的财政收入差距悬殊，造成了其履行公共投资责任能力的差距。进而是公共投资的不公平。当前我国各省财政收入差距悬殊非常明显，比如2004年上海市、广东省和江苏省的财政收入分别达到1106.19亿元、1418.51亿元和980.49亿元，而同年西藏、宁夏、青海、安徽的财政收入分别只有10.02亿元、37.47亿元、27.00亿元、274.63亿元。最高的广东省财政收入是最低西藏自治区财政收入的110.5倍。人均财政收入方面，“2003年东部地区的人均财政收入是中部和西部的2.76倍和2.65倍；而从各省级政府来看，差距更大。人均地方政府财政收入排在第一位的上海市是最低的西藏的17倍”。此外，我国地方财政收入的差距还在不断扩大，比如从1990年到2003年，最富和最穷省份之间GDP的比值从7.3增长到13，最富的省份人均公共支出比最穷的省份高8倍。省级以下的地区更严重，最富的县提供的公共服务水平是最穷的县人均支出的8倍。虽然各地事权总体上有些差别，但财政收入的悬殊差距必将造成公共投资上的不公平。
而且，这种公共投资上的不公平又因地方政府事权规定的不明确而加剧。由于我国各级政府职能和事权划分不清，相互交叉，中央财政负担地方支出和地方政府承担中央部分支出项目同对并存，并且，对于中央政府的委托事务和中央、地方共同承担的事务，各级政府对是否应该负担、负担多少均无章可循，表面上各级政府都有实质责任，但在实践中往往造成事权的推诿。在财政收入水平低的地方，上级政府不断下划教育、社会保障、医疗卫生、基础建设等事权给予较低层级的政府。据国务院发展研究中心的一项调查，中国义务教育经费78％由乡镇负担，9％左右由县财政负担，省里负担11％，中央财政负担低至不足2％。财力最薄弱的乡镇政府承担了占全国义务教育学生人数2/3以上的农村义务教育投入。在卫生投资方面，县乡两级政府也承担了的55％～60％的责任。因此，在经济发展水平很不平衡的情况下，各地方政府对于教育、科技、医疗卫生、社会保障等多方面的公共投资能力就存在巨大差距；特别是在2006年农业税取消后，经济发展落后地区的地方政府的财力更是拮据，对于公共投资责任的履行更是捉襟见肘，心有余而力不足。而经济发展水平高的地方政府则能够有比较充足的财力进行公共投资。
这种财权高度集中、事权下放，政府间事权与财权的不对称，地方政府财政能力的差距，尤其是中西部地方政府的财政困境，必然导致各地公共投资的不平衡，从全国来看就造成了公共投资的不公平。
(二)公共投资法律制度不完善。影响公平公共投资的公共投资法律体系的不完善之处具体表现在以下几方面：
一是缺乏公共投资基本法。没有一部有关公共投资的综合性基本法律，而只是通过各相关部门法和众多的行政法规和政策的分散规定，必然不能从整体上规划国家宏观上公共投资的公平问题，公民公平分享公共投资的权利也不能得到权威法律的具体保障。例如，在公共投资结构上，由于缺乏基本法明确规定政府与市场的界线，造成政府在公共投资上经常是“越位”与“缺位”并存，政府经常是“越位”投资到一些市场本身可以投资的领域，如经营性和竞争性的生产领域、经营性事业单位、应用性研究领域。政府的“越位”必然挤占其对其他本该政府投资领域的资金，结果是对一些本该由政府投资的领域，政府却往往“缺位”，如科学教育、文化卫生、环境保护、社会保障和收入分配等领域。
二是有关公共投资的规定立法层次不高。有关公共投资的主要规定多是由国家部委及各地方政府制定的规章或发布的政策，权威性不高，变动性较大。由于没有宪法和法律明确的、具有权威性的规定，政府间的财政和投资关系即事权和财权就不具有稳定性，就会造成政府公共投资的随意性和非公平性。比如，地方政府官员往往为追求政绩而进行重复性的或短期效益性公共产品的投资，而对长期效益性、公平性的公共投资很少顾及。
三是公共投资的监督制度不科学。首先，虽然《宪法》、《预算法》、《审计法》等均存在对公共投资进行监督的规定，但多是笼统性的规定，至今尚无一部法律或法规对公共投资监督做出系统的、具体的规定，严重影响了对公共投资进行监督的成效。其次，我国对公共投资的监督主要是政府的内部监督，人大的预算及民众的舆论监督实际上是缺位的，这就影响到监督的公正和客观，也不能很好地表达民众在公共投资方面的诉求。
(三)转移支付制度不健全。1994年的分税财政体制改革使得中央财政收入占全国财政收入的比重基本上保持在55％左右，地方政府收入虽也占45％左右，但地方政府却承担了绝大部分的公共投资任务。中西部众多地方政府公共投资任务艰巨但其收入能力却很弱，因此需要政府间的转移支付制度以弥补地方政府财政能力的不足，实现各地公共投资水平均等化。但就我国目前的情况看，转移支付制度并没有达到均衡各地公共投资水平的理想效果，其原因主要在于政府间转移支付制度不规范，存在以下问题：
第一，政府间转移支付的形式较多且不规范，通常是以“通知”、“决定”和“指导意见”等政策形式出现，
法律效力低下，致使系统性的转移支付制度难以从根本上有效建立。转移支付制度系统性的缺乏必然导致其均等化财政能力、公平公共投资的核心目标很易为其他目标所排挤。这不仅影响到地方合理的确定性预期的形成，而且影响到规范的政府间财政关系的形成和公共投资的公平分享。
第二，一些转移支付不符合公平公共投资的目标，最突出的表现就是税收返还和结算补助。以“基数法”为计算方法的税收返还拉大了地方公共投资能力不均等的程度，因为按照分税制的税收返还标准，发达地区得到了较多的返还收入，而不发达的中西部地区由于返还收入较少而使财政变得比较困难。结算补助主要是对因财政改革和中央政策措施所造成地方财力损害进行的补偿，实际上这种补助冲抵了财税改革带来的效益，所起到的作用是维护地方既得利益，而不是缩小地方差距和平衡公共投资能力。
第三，转移支付制度是要保证各地达到一定水准的公共投资水平，使各地区居民都能享受到合理、可比的公共产品和服务，但我国近期内一般转移支付的目标是缓解财政困难地区运行中的突出矛盾，保障机关事业单位职工工资发放和机构正常运转的最基本需要。因此，我国现今的一般转移支付对缩小地方公共投资差距的能力非常弱，甚至在一些省份起着拉大公共投资差距的作用。
第四，转移支付制度的监督机制不完善。转移支付制度的监督机制缺乏系统性。主要包括：事前监督的缺失，有一些转移支付的资金并没有按实际情况进行分配；事中对资金使用的监督不严格，相当一部分资金不能“专款专用”而被“挪作他用”；事后对转移支付资金的使用缺乏追踪问效机制，并且没有健全的效用评价机制。由于转移支付的监督不健全，使得政府为公平公共投资水平和均等化服务的愿望往往难以实现。
三、基于财税法的矫正之路
(一)重新配置税权，以实现事权与财权的匹配。要解决1994年财政改革带来的政府间事权和财权的不对称问题，提高地方政府尤其是中西部地方政府公共投资的能力以达到公共投资的公平，必经之途就是在中央与地方及地方政府间事权明确的前提下重新合理地配置税权。目前我国税权高度集中于中央，造成了中央的税权及财力的极大，而地方政府税权很小、财力困难，致使地方政府缺乏根据本地的实际情况进行有效和公平的公共投资的相应财力。而公共投资的层次性、空间性和受益原则决定了地方政府拥有相应税权的必要性。这种地方政府拥有相应的税权也是尊重人性尊严与个人基本价值为中心的民主理念，符合越与人民临近事务，越尽可能由其自我实现、自我决定的要求，是市场经济国家公共财政框架下实现事权与财权匹配的必然选择，也是现今我国政府提高地方政府公共投资能力，达成公共投资公平的现实需要。因此有必要制定统一的《税收基本法》，重新配置中央和地方之间的税权。该法在促进公平公共投资方面应有以下规定：其一，确保中央政府掌握全国性的和跨地区性的重要税种的立法权，如对所得税、增值税、关税等的立法权。保证中央政府有足够的财力进行国家层面的公共投资及对地方公共投资均等化的转移支付。其二，在基本法上明确赋予地方政府适当的税收立法权，包括一定的税种开征权、税率调整权和税收减免权等。对于主要是地方性的一些税种和税源在地区之间分布极不均衡、不会对中央税基构成威胁且对宏观经济不发生直接经济影响的税种，如契税、车船使用税、特定消费税等，应由地方政府根据本地情况和特点决定是否开征，由地方自己解释、自定税率、自定减免税范围和违章处理办法。地方政府还可结合当地经济资源优势，对具有地方性特点的税源开征新的税种，并制定具体征税办法。以此保证和提高地方政府自身获取与其事权相应的财政收入的能力。
通过对中央和地方之间的税权的重新配置可达成政府间事权、财权的匹配。这种以国家法律来对地方政府的课税权设定范围框架在确保地方政府的自主财源的同时，还可最大限度地排除地方政府对国家财政的依赖，达到地方政府公共投资能力提高和相互间的平衡，最终有利于实现政府公共投资的公平。
(二)完善公共投资法律体系，制定公共投资基本法。针对我国公共投资法律制度存在的问题，我们有必要从立法上对公共投资法律制度加以完善。笔者认为，要完善公共投资法律制度，当务之急是由全国人大或者全国人大常委会制定一部对公共投资的基本问题做出明确规定的公共投资基本法，该法应该包括以下内容：第一，所秉持的基本理念或原则之一是投资公平优先，效率兼顾。回应公共投资的本质目的及其当代中国不公平的现状，公共投资的公平必须予以强调。以公平的公共投资实现公共产品和服务的均等化。第二，明确政府与市场、政府之间公共投资的界限。政府公共投资的范围应限于市场所不能投资或者投资效率不高的领域，政府之间的公共投资也应该从法律上予以明确，防止政府之间投资责任的相互推诿，特别是上级政府将责任无限下放到下级政府的现象。第三，具体规定对政府公共投资的预算管理和监督机制。完善公共投资的预算管理，规范各级预算机关的预算权力及其责任。明确加强人大、政府自身、社会机构、群众舆论等多方面的监督，硬化对政府公共投资的监督管理，防止由于腐败等原因造成的公共投资低效率的发生。第四，建立和完善政府公共投资的责任规定及其追究机制。明确责任规定，使政府及其负责人员的公共投资行为有相关刑事、民事、行政、宪法责任的约束。建立包括实体和程序统一的责任追究机制，使政府投资行为规范化。
(三)健全转移支付制度，加快制定转移支付法。第一，加快《转移支付法》的立法进程，以法律形式明确规定政府财政转移支付的权限和责任以及其他各项基本制度，提高财政转移支付的权威性和稳定性。同时健全对转移支付全过程的监督机制，保证其公平公共投资目的的实现。第二，建立更富有针对性的财政转移制度，以此提高地方政府特别是贫困地方政府的财政能力，力求从总体上实现最低程度的公共投资公平。应加强对东、中、西部地区已经存的在基础教育、社会保障、基础设施建设等方面公共投资不公平的转移支付力度，以此均衡公共投资的水平。增强政府财政支农的转移支付力度。世界各国农业发展的历史和现实证明，没有或少有外在的支持，农民的收入是难以较快提高的。第三，面对基层政府财力困难的严峻现实，中央可以通过减少政府财政转移支付的中间环节，以此提高其效率。比如中央可以通过直接向基层县、乡级政府进行转移支付，而避免过多的中间政府环节。第四，在财政转移支付额度确定上用“因素法”替代“基数法”，以此提高转移支付的透明度、可预见性和客观公正性，规范政府间的财政关系，提高财政管理的科学化程度。第五，改革税收返还等非财力性转移支付制度，纠正因此带来的资金大量流向东部发达地区而导致的政府间财力差距过大的现状。健全和透明的转移支付制度对于纠正现行公共投资的不公平将会起到重要促进作用。
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