【摘 要】少数民族的权利保障是国际社会少数人权利保障的重要内容，国际社会由此制定了一系列国际公约表明了对少数人权利保护的鲜明立场。这种保护既有一般性的平等保护，也有关于对少数人在政治参与、语言文字、宗教信仰和社会发展方面的特殊保护，因此成为少数民族权利保障的重要国际法依据。中国遵守国际公约的相关规则，坚定地履行保障少数民族合法权益的国家义务，在保障本国少数民族的权利方面进行了长期而且卓有成效的工作，但是少数民族在社会、经济、文化等方面与汉族仍然存在较大的差距，需要进一步加大对少数民族权利的保障力度，以实现共同繁荣进步。
【关键词】国际人权公约；少数民族；权利保障
【作 者】杨凤宁，广西民族大学法学院副教授。南宁，530007
【中图分类号】D633 【文献标识码】A 【文章编号】1004 - 454X（2016）01 - 0035 - 008
当今世界上，约有3000多个人口多少不等的大小民族，分布在200多个国家和地区，[1 ]1民族文化各呈异彩，民族关系错综复杂。少数民族问题是当今世界普遍存在的重大社会问题，它在很大程度上影响着社会的发展进程，少数民族问题也因此在国际社会受到越来越多的关注。联合国成立以来所制定的80个国际人权文书，论及少数民族人权的内容占相当比重。[2 ]112尤其是到20世纪七八十年代后，少数民族权利更是得到不同程度的承认和保护。尽管有很多国际人权公约中并没有专门性的针对少数民族权利的规定，但有关保护“少数人”的国际公约并不少见。少数人是那些数量上居于少数，政治上不处于支配地位，在民族、种族、宗教和语言方面具有不同于其他人的特征，并且具有维系自己文化、传统、宗教和语言向心力，需要国家应当给予积极援助的群体。根据“少数人”权利保护的权威性文件《在民族或族裔、宗教和语言上属于少数群体的人的权利宣言》对少数人划分的 4 个类型，即民族少数人（相当于通常意义上的少数民族）、族裔少数人（相当于少数族群）、宗教少数人和语言少数人。由此看来，少数民族的权利无疑属于国际公约中关于少数人权利的重要组成部分。对少数民族权利的承认、尊重和保障不仅是很多国家不能无视的国内重大事务，而且也是当今国际社会普遍重视的问题，因而对少数民族权利的保护成为国际人权保护的重要内容之一。
一、少数民族权利国际保护的历史流变
国际社会对少数人权利的关注始于对宗教上的少数人的宗教信仰自由的保护。早在1555年德皇与各诸侯签订的《奥格斯堡和约》中就确立了“教随国定”的原则，承认各邦诸侯有权自由选定其自身及其臣民信仰天主教或路德宗新教，随着宗教改革而出现的少数人，也在一些国家得到认可，在这种时代背景和条件下，少数人及其权益问题也开始出现在双边和多边的国际协议和条约等文书之中。[3 ] 17世纪欧洲一些国家间的条约或战争和约中就有关于保护少数民族的内容。如1606年匈牙利国王与特兰瓦尼亚王储签订的维也纳条约，其中就有规定相互保护居住在本国境内而民族主体在对方国家的少数民族的相关内容。1654年《林茨条约》，确认了新教徒的礼拜权，象征“三十年战争”结束，而在1648年10月签订的《威斯特伐利亚条约》后，使少数人问题能够成为近代国际关系的重要组成部分。从此，在各种国际条约和双边条约中，经常出现有关少数人权利的条款。[3 ]到18、19世纪，提出少数民族权利保护的仅仅是少数的一些国家，并且只涉及国籍和宗教宽容等内容，但这些条约显然已经提出了跨国界的少数民族权利的保护问题。
少数民族保护问题引起国际社会的注意是第一次世界大战之后的事情，第一次世界大战后由于国界的变动使少数民族问题变得日益突出，特别是在欧洲，如何保护少数民族问题曾一度成为巴黎和会的议题，遗憾的是最终没有纳入盟约的内容，但国际联盟秘书长在其办事机构中设立少数民族问题办公室，调查对少数民族造成损害的情况。[2 ]112
第二次世界大战期间，德、意、日法西斯肆意践踏人权，给世界人民造成了空前的人道灾难，使得战后维护普遍的人权和自由成为国际社会的共识。1945年6月诞生的联合国重申基本人权，人格尊严与价值，以及男女与大小各国平等权利之信念，将促进人权的国际合作纳入了其活动范围，《联合国宪章》明确了：“促成国际合作，以解决国际间属于经济、社会、文化及人类福利性质之国际问题，且不分种族、性别、语言或宗教，增进并激励对于全体人类之人权及基本自由之尊重”为其宗旨之一。随着1981年《非洲人权和民族权利宪章》的签订，民族的群体权利得到承认，联合国对少数人的保护的关注也进一步增长。
二、国际人权公约有关少数民族权利的规定
国际人权公约对少数民族权利的保障集中体现在两方面，一为平等保护；二为特殊保护。
（一）平等对待和不歧视少数民族
平等对待和不得歧视是人权的首要品质，也是国际公约公认的基本原则，少数民族与其他民族一样，平等地享有国际人权公约中所有的权利和自由且不受侵犯，因此有关国际公约对少数民族权利的保障首先体现为平等对待和不得歧视。1945年的《联合国宪章》第一条明确将“促成国际合作，以解决国际间属于经济、社会、文化及人类福利性质之国际问题，且不分种族、性别、语言或宗教，增进并激励对于全体人类之人权及基本自由之尊重。”作为联合国宗旨确立下来，宪章第五十五条同时指出：“全体人类之人权及基本自由之普遍尊重与遵守，不分种族、性别、语言或宗教。”尽管这些规定并没有明确提到少数民族的概念，但从其基本含义来理解，可以视为联合国在少数民族问题上所秉持的原则和立场，即不分民族不分其他的身份区别普遍地平等地享有各项人权。作为联合国基本法的《世界人权宣言》也在第一条开宗明义地指出：“人人生而自由，在尊严和权利上一律平等。他们赋有理性和良心，并应以兄弟关系的精神相对待。”第二条紧接着再次强调：“人人有资格享有本宣言所载的一切权利和自由，不分种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、财产、出生或其他身份等任何区别。”这些规定重申了联合国在保障人类尊严和权利上人人平等的鲜明态度和立场。作为世界人权公约核心公约的《公民权利和政治权利国际公约》和《公民经济、社会和文化权利国际公约》共同规定了不歧视原则，两个公约分别规定每一个缔约国“承担尊重和保证在其领土内和受其管辖的一切个人享有本盟约所承认的权利，不分种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、财产、出生或其他身份等任何区别”。《公民权利和政治权利国际公约》第二十六条还规定：“所有的人在法律前平等，并有权受法律的平等保护，无所歧视。在这方面，法律应禁止任何歧视并保证所有的人得到平等的和有效的保护，以免受基于种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、财产，出生或其他身份等任何理由的歧视。” 几乎所有的国际公约都无一例外地规定了平等对待和不歧视的原则，在少数民族问题方面致力于民族平等和民族之间的共同发展也成为国际社会追求的首要目标。
（二）保障少数民族的特殊权利
对少数民族权利的保障仅仅停留于平等对待和不得歧视是远远不够的，由于少数民族有其语言、宗教、文化、习惯及心理等方面的独特性，其政治、经济、文化等方面存在事实上的不平等，他们不但与一国国内的多数人相区别，作为一国国内的少数人，他们容易为社会所边缘化，也极易受到多数人的欺压。因此，在平等的基础上对少数民族进行特殊的保护具有现实性和必要性，国际社会也采取了积极的措施来保护和促进。国际人权法文件中把“存在着人种的、宗教的或语言的少数人”专门进行强调，并且在许多公约中都有这样的强调，本身就是对少数民族的特殊保护。[4 ]
《公民权利和政治权利公约》第二十七条及1992年联合国通过的《在民族或族裔、宗教和语言上属于少数群体的人的权利宣言》最集中体现了给予民族特性的特殊保护。《公民权利和政治权利公约》第二十七条构成了对少数民族权利保护的基础性规定：在那些存在着人种的、宗教的或语言的少数人的国家中，不得否认这种少数人同他们的集团中的其他成员共同享有自己的文化、信奉和实行自己的宗教或使用自己的语言的权利。有关少数民族权利保障的最权威的国际文件《在民族或族裔、宗教和语言上属于少数群体的人的权利宣言》，更是全面和完整地规定了少数民族参与社会、经济、文化、宗教和公共生活的权利。上述国际公约中少数民族的特殊权利主要体现为：
一是有效的政治参与权。对于任何一个群体来说，政治参与是掌控自己命运的最有效途径。代议制民主下的多数人决定问题，势必造成对少数民族的不利，因此从反对多数人暴政的理论出发，给少数民族留下政治参与的空间，享有争取自身合法权利的话语权是现代宪政体制下必要的制度安排。有效政治参与包括保证少数民族享有选举权和被选举权，保证国家的代议机构有少数民族代表席位，其成员能够担任国家的公职，在其聚居的地区实行自治，能够参与影响其利益的决策。这也是保持少数民族特性及其维护认同的能够实现的途径。正如《少数人权利宣言》第二条第三款所指出的：“属于少数群体的人有权与国家法律不相抵触的方式切实参加国家一级和适当时区域一级关于其所属少数群体或其所居住区域的决定。”要使政治参与权落到实处，不仅需要建立、健全和疏通少数民族参与政治的合理渠道，而且这种参与的范围也应当具有全面性，他们在当地层面，甚至在国家层面乃至国际层面参与影响到其利益的标准、政策、制度的制定、通过、实施和监督过程。[5 ]66
二是保持少数民族文化特性权利。任何一个民族都因有其独特的文化而区分于其他民族，少数民族文化是支撑各民族的存在、延续和发展不可或缺的因素，少数民族文化主要体现为少数民族的语言文字、宗教信仰、文化艺术、风俗习惯等，具有历史悠久、形式多样、丰富多彩、特色浓郁、各具风采的特点，也正是这些独特的文化存在使人类的文化生态呈现出纷繁复杂的多元化景象，并且丰富了人类知识的宝库。《人权事务委员会第 23 号一般性意见》认为，保护多元文化的目的是确保有关的少数群体的生存和持续发展，从而丰富作为一个整体的社会的结构。因此，委员会认为这些权利必须受到保护，并且不能与其他的受公约保护的权利相混淆。[6 ]157因此保护少数民族的文化特性的权利，就是保护少数民族存在的根基，也保护全人类文化多样性的需求。因此，《公民权利和政治权利国际公约》第二十七条鲜明提出：少数人享有自己的文化、信奉和实行自己的宗教和使用自己语言的权利。
三、国际公约视野下少数民族权利保障的中国实践
在国际公约下，国家对于少数民族权利保障及实现负有不可推卸的责任和义务。国家义务分为消极的不作为和积极的作为义务，其目的都在于给予少数人群体相对多数人来说所没有和不能有的特殊待遇。保护少数人群体独特的民族性及其独特性不因为多数人的漠视而导致衰弱、消亡，而得以生存并健康发展。中国是一个由56个民族组成的统一的多民族国家，根据国家统计局2010年第六次全国人口普查主要数据显示，全国各少数民族人口为113792211人，占8.49%。对待占全国不到1/10的少数民族，中国共产党和政府一贯坚持民族平等、民族团结、民族共同进步，并对少数民族在多方面给予帮助和照顾。从中国保障少数民族权益的实践来看，主要有以下几方面：
（一）中国特色的保障民族少数民族权利的法律体系已经形成
到2011年，中国特色的社会主义法律体系已经形成，与此相适应，中国的民族法律体系的建设也已经基本完善，在少数民族合法权益保障的立法方面取得了重大的成就。目前，中国已形成了以《宪法》为核心，以《民族区域自治法》为主干，以国务院及其职能部门制定的关于民族区域自治的行政法规和部门规章，民族自治地方制定的自治条例和单行条例，自治地方制定的地方性法规为主要内容的民族法律法规体系，较好地保障了中国少数民族的平等权利和合法权益。
其中民族区域自治制度是中国保障少数民族权利的最基本的制度安排，它是民族自治机关行使自治权以保障少数民族权益的基本规范，正如《中华人民共和国民族区域自治法》序言载明，“民族区域自治区是中国共产党运用马克思列宁主义解决我国民族问题的基本政策”，实行民族区域自治也就是让少数民族享有比普通行政区域更多的自治权，让少数民族按照自己的意愿自主管理本民族内部事务。
各民族相互尊重，一律平等是中国民族区域自治制度的一项重要原则，马克思恩格斯曾指出：“古往今来每个民族都在某些方面优越于其他民族。”[7 ]194少数民族都有“为自己所要求的独立的民族生存权利。”[8 ]175新中国的几部宪法都规定了各民族一律平等，禁止对任何民族的歧视和压迫。而且特别强调占人口绝对多数的汉族要尊重少数民族，提倡民族之间的平等，并为此建立了相应的法律制度，为民族平等和相互尊重提供制度保障。
（二）少数民族享有充分的政治参与权
美国当代政治理论家塞缪尔·亨廷顿认为“全社会各阶层广泛地参与政治”是政治发展或政治现代化的重要内容。 [9 ] 32少数民族享有充分的政治权利和自由，是在现有的制度和法律框架内合法介入政治的前提，这不仅对争取、实现和维护其自身利益产生直接的影响，也关乎国家稳定和社会发展，国家法律的制定、公共事务和政府决策需要少数民族的政治参与才能实现上述目的。因此，中国宪法规定，全国人民代表大会各少数民族都应当有适当名额的代表；全国人大常委会组成人员中，应当有适当名额的少数民族代表。为保障少数民族的选举权和被选举权，《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》规定：在同一少数民族人口不到当地总人口15%时，少数民族每一代表所代表的人口数可以适当少于当地人民代表大会每一代表所代表的人口数，人口特别少的民族至少也应有一名代表。国务院新闻办2009年9月发表的《中国的民族政策与各民族共同繁荣发展》白皮书谈到，历届全国人民代表大会中，少数民族代表人数占全国人民代表大会代表总人数的比例，均高于同期少数民族人口占全国总人口的比例。2008年第十一届全国人大代表2987中，有少数民族代表411人，占全体代表总数的13.76%，第十一届全国人民代表大会常务委员会161名委员中，有少数民族人士25名，占15.53%。因此各少数民族不仅能够以平等的地位参与国家事务和地方事务的管理，法律还为少数民族的政治参与给予了特殊保障。
（三）国家保护少数民族宗教信仰自由
宗教根植于民族文化传统之中，是维系民族信仰和民族凝聚力的因素，与民族融为一体不可分离，宗教的触角遍及民族群众生活的各个领域，其影响无处不在，在每一个民族文化发展中具有重要作用。国际公约特别强调作为基本人权的宗教信仰自由权，《公民权利与政治权利公约》第十八条指出：“人人有权享受思想、良心和宗教自由。此项权利包括维持或改变他的宗教或信仰的自由，以及单独或集体、公开或秘密地以礼拜、戒律、实践和教义来表明他的宗教或信仰的自由。”中国少数民族大多数都有自己的宗教信仰，有的少数民族保持着全民信仰宗教的特点。中国党和政府承认和尊重少数民族的宗教信仰自由，新中国的历部宪法都有宗教信仰自由的规定，现行宪法第三十六条规定：“中华人民共和国公民有宗教信仰自由。任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。”《中华人民共和国民族区域自治法》规定：“民族自治地方的自治机关保障各民族公民有宗教信仰自由。”2004年国务院《宗教事务条例》第二条也规定：“公民有宗教信仰自由。”到2012年，仅西藏就有1700多个佛教活动场所，住寺僧尼4.6万多人。国家还专门拨款，支持佛教界整理出版了藏文《大藏经》等重要藏语系佛教典籍，支持佛教界开办了中国藏语系高级佛学院和西藏佛学院。活佛转世等藏语系佛教特有的传承方式，得到了国家的承认和尊重。穆斯林群众的宗教信仰自由同样得到中国政府尊重和保护，对穆斯林的朝觐，政府有关部门提供了各种服务，自20世纪80年代以来，中国赴麦加朝觐的穆斯林有4万多人。在新疆，清真寺达2.3万多座，宗教教职人员2.9万人，满足了信教群众过宗教生活的需要。中国政府也十分尊重信奉伊斯兰教的少数民族的饮食习惯和丧葬仪式，制定生产清真食品法规，开辟穆斯林公墓。[10 ]595
（四）大力保护和发展少数民族文化事业
少数民族文化是少数民族生存和发展的根基，是少数民族的血脉和精神财富，它体现为少数民族的语言文字、风俗习惯、文学艺术、医药建筑、宗教伦理、衣食住行等。新中国成立以来，中国在弘扬和发展少数民族文化方面采取了一系列的政策和措施，并取得了令人瞩目的成就。2009年6月，国务院召开全国少数民族文化工作会议，出台了《国务院关于进一步繁荣发展少数民族文化事业的若干意见》以此来推动少数民族文化的发展，一些省区还设立了少数民族文化工作专项资金，首先从资金上保障少数民族的文化事业的发展。如云南从2011年起设立少数民族文化保护专项资金2000万元 ，重庆市从市级到民族地区的一区四县财政均设立了民族文化专项资金，总额达到2亿元，贵州省从2012年起每年安排少数民族文化工作资金700万元，湖北省从2011年起设立专项资金600万元，此外，很多地方都设立了少数民族文化专项资金。[11 ]32将少数民族文化事业建设作为国家各项事业的一项重要内容，一直是中国党和政府的一贯做法。仅以保护作为少数民族文化载体的语言文字为例，国家首先以根本法的形式保障少数民族的语言文字权，宪法明确规定“各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由”，“各民族公民都有用本民族语言文字进行诉讼的权利”。不仅如此，国家对少数民族语言文字说明在行政、立法 、司法、教育的使用上都有明确的规定，民族语言在民族区域自治范围内的公务中被广泛使用。在近年来，国家出台了一系列关于加强少数民族语言文字保护的规定。2012年7月国务院《少数民族事业“十二五”规划》提出：“要科学保护少数民族语言文字，完成20种濒危少数民族语言的调查工作，出版《中国少数民族语言文字保护丛书》”，2011年6月国家民委等 《扶持人口较少民族发展规划2011-2015年）》提出，“加强人口较少民族口头传承古籍和濒危语言的保护和抢救工作，”并对人口较少的民族文化产品的翻译出版、影视节目译制，语言文字软件研发及其推广应用进行了部署。2012年10月国家新闻出版总署《关于印发国家“十二五”少数民族语言文字出版规划的通知》，“要推动少数民族出版的繁荣发展，促进少数民族语言文字精品力作的出版。”为加强保护、抢救和传承少数民族传统文化，国家开展少数民族文化遗产调查登记工作，对濒危少数民族重要文化遗产进行抢救性保护，加强人口较少民族文化遗产保护；扶持少数民族古籍抢救、搜集、保管、整理、翻译、出版和研究工作，加强少数民族非物质文化遗产发掘和保护工作，做好具有浓郁传统文化特色的少数民族建筑、村寨保护工作。尊重、传承和弘扬少数民族优秀传统文化，鼓励举办具有民族特色的文化展演和体育活动，支持基层开展丰富多彩的群众性少数民族传统节庆、文化活动。促进现代技术和手段在少数民族文化发展中的应用，鼓励具有民族特色和时代气息的优秀文化作品创作，鼓励少数民族文艺院团发展，推进少数民族文化对外交流。
（五）帮助和扶持少数民族经济和社会发展，实现少数民族与汉族的共同繁荣与进步
中国少数民族和民族地区经济社会发展相对滞后，目前，中国80%的贫困人口集中在西部地区，民族地区人均GDP只有全国平均水平的78%，东西部人均GDP的差距更是高达2.1万元，民族地区的城镇化率远低于全国平均水平。[12 ]36国家坚持把加快少数民族和民族地区经济社会发展作为解决中国民族问题的根本途径，同时将坚持各民族共同繁荣，帮助少数民族发展，实现共同繁荣作为我国民族工作的一项根本任务和奋斗目标。在2015年中央民族工作会议上，习近平总书记就指出，“发展经济的根本目的就是要让各族群众过上好日子。以保障和改善民生为着眼点和落脚点，确保各民族共享发展机遇和发展成果。”国家民委主任王正伟在接受新华社记者采访时谈道：“没有少数民族和民族地区的小康就没有全国的小康。” 为此我们建立有国家帮助少数民族和民族地区的法律制度，区域间的民族援助法律制度，以推动和促进民族的共同繁荣。为促进少数民族地区的社会进步和经济发展方面，国家还专门制定少数民族地区的发展规划，其中，既有覆盖整个民族地区的全局性的规划，如2012年7月国务院的《少数民族事业“十二五”规划》、2012年2月国家发改委的《西部大开发“十二五”规划》、2011年6月国务院的《兴边富民行动规划（2011-2015年）》；也有针对特定区域的政策措施规划，例如，2012年国务院扶贫办、国家发改委的《滇桂黔石漠化片区区域发展与扶贫攻坚规划》，2012年8月国务院扶贫办、国家发改委的《六盘山片区区域发展与扶贫攻坚规划》，还有针对特定人群的规划，如2011年6月国家民委等五部委的《扶持人口较少民族发展规划（2011-2015）》，上述规划的制定使少数民族的发展有极强的针对性和目标。依据《滇桂黔石漠化片区区域发展与扶贫攻坚广西实施规划（2011-2015年）》，广西投资6612.19亿元，对涉及广西7市35个县（区）石漠化地区进行基础设施、产业发展、民生改善、公共服务、能力建设和生态环境等6大类建设项目。该规划将引领上述贫困片区约521.9万贫困人口，在2020年与全区基本同步全面建成小康社会。[13 ]改革开放以来，党和国家先后实施了对口支援、扶贫攻坚、沿边开放、西部大开发等重大战略举措，为民族地区的发展创造了有利条件。近年来又实施了扶持人口较少民族发展、兴边富民行动和少数民族事业专项规划，专门出台了支持西藏、新疆、宁夏、青海等省藏区，甘肃、云南边疆地区等加快发展的政策。民族地区的基础设施条件得到很大改善，城乡面貌日新月异，少数民族人民的收入幅度提高，实现了少数民族地区由大面积贫困到总体小康的跨越。
从少数民族的实际出发，为消除贫困，促进给予少数民族很多特殊的政策以扶持少数民族及少数民族地区的发展。例如，加大资金和项目的投入，推动现有优惠政策的落实，解决民族地区跨越式发展遇到的特殊困难和深层次问题，支持特困的民族地区、边疆地区、牧区、人口较少民族地区加快发展的步伐。从2003年到2013年的10年间，民族地区经济社会发展实现历史性跨越，地区生产总值，财政收入增速超过全国平均水平，农村贫困人口减少了1600多万，经济实力、产业结构、基础设施、城乡面貌都发生了深刻的变化。[12 ]16少数民族地区的经济及社会各方面取得了长足的进步，少数民族群众过上了好日子，体会到生活在祖国大家庭的温暖。
四、进一步加强中国少数民族权利的保护力度
尽管中国在履行国际公约关于保护少数民族权利方面做了大量的工作，也取得了骄人的成就，但客观上中国少数民族权利保护仍有不尽如人意之处，需要政府付出更多的努力加大对少数民族权利的保障。
（一）完善民族区域自治制度体系，充分使用民族区域自治权
中国的民族区域自治制度是保障少数民族享有平等的权利，管理少数民族自己的内部事务，促进民族地区经济和社会发展的重要制度安排。60年来中国民族区域自治制度的实践告诉我们，保障少数民族的权利，一方面必须要坚持民族区域自治制度，另一方面需要进一步发展和完善这一基本制度。由于社会的发展变化，民族区域自治中的一些问题也暴露出来。
一是需要对民族区域自治法加以完善。民族区域自治法制定多年，有的实质性规定仍带有浓厚的计划经济时期的色彩，改革开放多年，社会生活早已发生翻天覆地的变化，民族区域自治法已经显示出其局限性和不适应性。尽管2001年对《民族区域自治法》进行了修订，但该法原则性太强，实施不足的问题仍然很突出，需要细化有关条款，明确民族区域自治权的边界，明确有关国家机关对少数民族权利保障的职责，增加实施区域自治法的程序条款和有关罚则，增添规范自治地方经济、文化、社会事业发展的内容，以增强民族区域自治法的实施效果和提升其实现程度。
二是加快制定与《民族区域自治法》相关的配套地方法规。 《民族区域自治法》的实施需要靠具体的单行规则来实现，但目前中国的民族立法尚处于初级阶段，规范性和可操作性的专门法律、实施法律的具体措施以及自治条例和地方法规都很欠缺。[14 ]1415个自治区的自治条例付之阙如，直接影响了《民族区域自治法》的贯彻落实。尽管很多自治地方（州、县）都制定了自治条例，但都未能将民族自治地方的自治优势充分体现出来。从广西12个自治县制定的自治条例来看，基本上都存在以下问题：自治条例的可操作性不强；变通权未能很好地规定和行使；很多县的自治条例从体例结构到具体条文都照搬国家的民族区域自治法，缺乏本民族、本县的特色；自治条例的立法机制不健全；自治条例对权限的规范不清楚等。[15 ]因此尽快出台自治区自治条例，推进民族自治地方的配套法律是保障少数民族权利的前提条件。
三是制定《散居少数民族权利保障法》。对散居少数民族权利保障的立法欠缺，对其保护性规定不明晰，民族政策实施不到位是我国对于散居少数民族的权利保障较为突出的问题。以保障少数民族自治地方的少数民族权利的《民族区域自治法》无法将散居少数民族作为保障对象涵盖其中，对散居少数民族保障的现有规范性文件以法规、部门为主，而且以政府报告、决定、工作条例、办法为其形式，如 1993年国务院颁布的《城市民族工作条例》，1993年国家民委的《民族乡行政工作条例》，这些位阶有限、立法水平落后、颁行已久、适应性较差、缺乏法律监督和法律强制措施的规范性文件，难以凸显其权威性和强制性，散居少数民族的权益保障大打折扣。尽快制定《散居少数民族权益保障法》，并形成以国务院行政法规和规章以及地方性法规和规章相配套的散居少数民族权益保障的法律体系是构建散居少数民族法制的关键。
（二）加大扶持和帮助少数民族地区经济、文化和社会发展的力度
由于少数民族社会发育先天不足，与汉族存在较大差距。少数民族贫困面较大，基础设施落后，生产和生活条件差，缺乏人才的支撑，因此像行路难、住房难、就医难、饮水难、上学难这些长期困扰和制约少数民族经济和社会发展的问题并未得到根本解决。例如，西南少数民族地区的群众很多居住在深山区、石山区，自然村寨分散，公路通村不通组，晴通雨不通，肩挑背扛的状况比较普遍，难以分享到国家建设和发展成果。有的石漠化地区饮水困难，靠天吃饭，生存权面临挑战，如六盘山山区至2013年仍有39%的农户存在饮水难，60%的农户尚未解决饮水安全问题。[16 ]29广西石漠化地区群众住房困难，杈杈房、茅草房比例高，土地贫瘠，资源环境的承载力低，生活困难。少数民族居住的地方普遍偏远，条件恶劣，信息闭塞，难以吸引医疗人才，行医难就成为少数民族地区难以解决的一大问题。
少数民族地区经济、教育和科技发展滞后，制约和阻碍了少数民族文化的发展。一些地方公共文化服务体系不健全，不能满足少数民族群众的基本的文化要求，一些地方没有建立起文化馆（站），或设施简陋，经费不足。民间传统文化的传承后继乏人，一些少数民族地区教育设施落后，师资力量不足，部分少数民族文化素质，西部少数民族地区文化素质低于全国平均水平。
少数民族经济、文化和社会的发展之路还很艰辛和漫长，需要国家对少数民族加大扶持力度，在政策、资金方面给予倾斜，选择有利于促进少数民族自身变革与繁荣进步，有利于生态保护、促进民族经济发展，民族文化保护，有利于少数民族繁荣进步的措施和办法，尤其要着眼于少数民族最关心的现实利益问题，集中力量发展经济、教育、科学、文化、卫生等社会事业，尽快缩小少数民族与汉族之间的差距，实现区域协调发展和共同富裕。
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﹝责任编辑：罗柳宁﹞