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摘 要：文章基于理论基础及概念分析，对面向用户进行公共信息服务集成的必要性进行了探讨。强调在对用户需求进行分析的基础上，面向用户进行公共信息服务集成主要考虑内容集成和渠道集成两方面，并提出了集成策略及一些保障措施。
关键词：用户需求 公共信息服务集成策略
中图分类号： G203 文献标识码： Ａ 文章编号： 1003-69３８（２０12）０1－0114-05
Study on Delivering Integrated Public Information Service to Customers
Abstract Based on analyzing theory basis and concept， this paper discusses the necessity of delivering integrated public information service to customers. And it stresses that， at the basis of analyzing customers’ need， delivering integrated public information service to customers mainly considers content integration and channel integration， and sets out integrated strategy and some measures.
Keywords customers’ need； public information service； integrated strategy
公共信息服务作为政府提供地公共服务的重要组成部分，应努力使社会公众满意，及时满足社会公众的公共信息服务需求，而目前，我国政府提供地公共信息服务与社会公众的需求之间还存在较大的差距，与构建服务型政府的要求还有很大的差距。
1 理论基础及概念界定
面向用户进行公共信息服务集成有着深厚的理论基础，行政学家罗伯特·登哈特夫妇提出的新公共服务理论对面向用户的公共信息服务集成具有直接的理论指导意义。所谓新公共服务，指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念［1］。新公共服务理论的内容，简单地说，有以下七点［2］：服务，而非掌舵；公共利益是目标，而非副产品；思想上要有战略性，行动要有民主性；服务于公民，而非顾客；责任并不简单；重视人，而非生产率；公民权和公共服务胜过企业家精神。该理论强调公民权的实现，认为公民是公共服务的中心；政府应担当起服务者的角色；政府及其工作人员应该帮助社会公众表达并主动倾听他们的公共服务需求，努力为其提供高品质的公共服务；政府及其工作人员所努力追求的目标就是维护公共利益，增进公共价值。该理论启示：政府在提供公共信息服务时应以社会公众为中心，以其便利获取与利用为标准，而政府在提供公共信息服务时需要考虑效率与成本，在这种情况下，就需要政府在了解社会的公共信息服务需求的基础上对公共信息服务进行集成式提供。
对公共信息服务而言，它的用户有多类人群，大致可细分为：公民、社会组织、政府部门及其工作人员。公共信息服务是指由政府提供的，用以满足社会公众公共信息需求的各种硬件和软件的集合，它包括各种信息基础设施和公共信息。集成是将两个或两个以上的集成单元（要素、子系统）集合成为一个有机整体的行为和过程，所形成的集成体（集成系统）不是集成单元之间的简单叠加，而是按照一定的集成方式和模式进行的构造和组合，其目的在于更大程度地提高集成体的整体功能，以实现其整体功能的倍增或涌现的集成目标［3］。基于以上分析，可将面向用户的公共信息服务集成界定为：针对社会公众的需求，政府将所提供的公共信息和信息基础设施（服务提供渠道）进行高度集中处理，以形成公共信息集合体和服务渠道集合体，最终使社会公众可以在一个平台或通过一个渠道获取所需的完整的、高质量的信息服务的活动。
2 面向用户进行公共信息服务集成的必要性分析
目前，政府向社会公众提供公共信息服务时存在着诸多问题，如公共信息服务的碎片化、公众的公共信息服务需求得不到满足、公共信息服务渠道不畅等，这些问题的存在严重影响着信息时代政府的行政能力，严重侵蚀着政府的公信力，与构建服务型政府的理念背道而驰。
2.1 公共信息服务的碎片化
由于我国在电子政务建设的初期，缺乏全国统一的标准和规划，基本上全国各地一轰而上，每个地方都有自己的一套建设思路，甚至同一级政府的不同部门亦不同。《中国政府透明度年度报告（2010）》指出，有的地方政府，如大同、广州、长春市政府同时运行两个官方网站，这些网站均为gov后缀，且均在更新。另外，有的地方政府所属部门的网站也存在类似情况［4］。在这种情况下，每个部门及每个地方都按照不同的标准对政府信息资源进行分类与管理，造成彼此之间共享与整合非常困难，形成了诸多“信息孤岛”。这导致公共信息服务的碎片化，社会公众或者说用户根本无法在一个平台获取所需的完整的公共信息服务。
2.2 政府提供的公共信息服务质量不高
政府部门在门户网站上公开的信息资源主要是机构设置、领导活动、招商引资等，多为“打广告”性质的信息，而且实效性比较差，实用性的信息资源比较少。另外，政府部门公开的经济发展和社会发展方面的数据和信息都比较宏观而且有时是不连贯的。究其原因，政府提供公共信息服务的理念还未转变过来，还停留在以政府为、以政府的好恶来决定提供哪些公共信息服务上。不难看出，政府在门户网站上提供的公共信息服务质量还有很大的提高空间。
2.3 政府对用户的需求缺乏了解
笔者曾向我国东部发达地区的A镇和西部欠发达地区的B乡的社会公众各发放调查问卷320份，分别回收有效问卷306份、310份，并对问卷结果运用EXCEL和SPSS统计分析软件进行处理。两地公众在被问及“您认为政府在向公众提供公共信息服务前是否了解过您的需求”，A镇和B乡的公众回答情况见表1。可见，在大多情况下，政府只是独白式的提供公共信息服务，缺乏与民互动沟通，在缺乏对用户需求充分了解的情况下提供地公共信息服务当然无法满足其公共信息服务需求。
2.4 政府提供公共信息服务的渠道不畅
目前，政府提供公共信息服务的渠道主要有：政府网站、广播电视、报刊杂志、公共图书馆、档案馆、公共信息亭等。但现有的渠道并没有得到政府的充分利用，还受“愚民政策”的影响，借口一些政府信息资源涉密不对外公布。另外，政府提供公共信息服务时基本没有考虑残障人这一特殊用户的需求，突出的表现就是我国政府门户网站基本没有设立残障人专用通道，客观上无情地剥夺了他们获取和利用公共信息服务的权利。
3 用户需求分析
3.1 用户分析
新加波政府门户网站按照政府部门及其工作人员、公民、企业、非本国居民四类用户进行公共信息服务集成；美国联邦政府门户网站将用户分为公民、企业及非营利组织、政府雇员、外来旅游者、老年人、现役及退伍军人六类，并对每类人群提供集成性的公共信息服务。借鉴新加波和美国政府用户分类的经验，结合我国国情，可将我国公共信息服务集成的用户细分为：普通公众、农民、残障人、社会组织（包括企业、事业单位、非营利组织）、政府部门及其工作人员。需要指出的是，我国是农业人口大国，农民的公共信息服务需求与其他群体有着显著差别，政府在提供公共信息服务时需要将农民群体从社会公众中单列出来。另外，因残障人与其他群体在获取和利用公共信息服务时对信息基础设施有着特别的要求，故政府需要设立无障碍通道以使其享受公共信息服务。
3.2 用户需求分析
因在受教育程度、职业背景、信息意识等方面存在着不同，不同的用户对公共信息服务的需求亦是不一样的。对普通公众而言，他们需要的公共信息服务主要有：便利地公共信息服务获取渠道、社会保障信息、就业信息、文化体育信息、婚姻信息、住房信息、医疗卫生信息、交通出行信息、食品安全信息等。对农民而言，他们需要的公共信息服务主要有：便利地公共信息服务获取渠道、“三农”相关政策法规、农产品的生产与价格信息、农业技术信息、社会保障信息、医疗卫生信息、交通出行信息、食品安全信息等。对残障人而言，他们需要的公共信息服务主要有：便利地公共信息服务获取渠道、残障人的相关政策法规、社会保障信息、医疗卫生信息、教育培训信息、就业信息等。对社会组织而言，他们需要的公共信息服务主要有：国家经济发展方面的政策法规、行业政策及发展动态信息、经济发展的数据与统计信息、政府项目信息、财税信息、便利地公共信息服务获取渠道等。对政府部门及其工作人员而言，他们需要的公共信息服务主要有：公务员管理的相关政策法规、预算信息、交通出行信息、其他政府部门发布的公共信息等。
用户的公共信息服务需求具有动态性，为能前瞻性地向用户提供服务，就需要预测他们的需求，另外，有些用户存在潜在的需求但无法表达出来，这时就需要政府及其工作人员来帮助唤醒他们的需求。具体而言，社会公众的公共信息服务需求调查方法主要有：①政府可以在门户网站上设立互动区，让访问者对公共信息服务需要改进处进行留言，或者在门户网站上设立联系政府的专区，如通过Facebook、Twitter、RSS、政府博客等方式及时与政府进行联系。②通过政府与用户互动访谈的方式来了解需求，可采用随机抽样的方式从一类用户中选择一定数量的人员，并邀请几位心理学家、营销专家参与访谈，让他们用专业知识与能力分析用户的现有需求并唤醒潜在需求。③政府通过社区组织来了解用户的公共信息服务需求。社区组织工作人员通过问卷调查或走访等方式来了解本社区成员的公共信息服务需求并上报政府部门。④政府派调研员或政府工作人员亲自深入群众，通过与用户交谈的方式倾听他们的需求。
4 面向用户的公共信息服务集成的策略
在公共信息服务提供系统中，存在着三个因素：服务内容、用户、服务渠道（三者的关系见图1）。在对用户需求进行分析后，政府面向用户提供集成式公共信息服务时需要考虑两个方面的集成：内容集成和渠道集成。
4.1 内容集成
公共信息服务内容集成是指对各政府部门的信息资源进行共享、集中，形成政府信息资源集合体，以让用户轻松获取所需要的完整的公共信息服务。公共信息服务内容集成分为两个层次：①为确保公共信息服务集成的顺利进行，要求各政府部门按照统一的采集标准进行政府信息资源采集，根据《政务信息资源目录体系标准：第四部分 政务信息资源分类》（GB/T 21063.4-2007）的规定将相同属性的政府信息资源进行组织与整合，以使政府各部门的信息间易于共享，形成公共信息服务分类集合体。②变革政府各部门的政府信息资源管理理念，构建政府部门间政府信息资源共享交换机制，政府各部门主动拿出所掌握的信息资源用于部门间共享交换，从部门占有转变为政府整体占有，使公共信息服务的碎片化从向集成化，促使电子政府向集成政府转变。
西方发达国家在公共信息服务内容集成方面已开展了一些卓有成效的实践。如2006年，新加波政府发布了最新的电子政府总体规划—“iGov2010”。 “iGov2010”是新加波“智慧国2015（iN2015）”的重要组成部分，其目标是转变政府后台工作流程，提高前台效率和效能，建设一个“集成政府”（Integrated Government）［5］。美国联邦政府在门户网站上对公共信息服务进行了集成，以公民用户为例，政府将公民所需要的公共信息服务进行集成，公民可以在门户网站上便利地获取补助和财政补贴、企业和经济、消费者保护、国防和国际关系、教育及能源、家庭和社区、政府绩效、交通及旅游、历史文化、公共安全和法律等主题的公共信息服务［6］。
4.2 渠道集成
公共信息服务渠道集成是指让用户通过一个渠道就可以便利地获取其所需要的公共信息。公共信息服务渠道集成要求建立统一的公共信息服务平台、形成多元化的公共信息服务获取渠道。
4.2.1建立统一的公共信息服务平台
目前，我国政府门户网站有很多，中央政府、省、市、县四级政府中每个政府都有自己的门户网站，而且各网站的布局各异、互不兼容，造成公共信息服务提供的混乱、不便局面。如用户需要一条公共信息，在市级门户网站只能找到零星残片，还需要在省级门户网站上耗费很长时间找到相关信息。为改变这种状况，进行公共信息服务集成，需要对现有的政府门户网站进行改革。国外很多国家只有一个统一的门户网站，其他层级政府的网站都链接到此门户网站上，且各网站的布局基本相同，用户只需登陆门户网站、只需了解门户网站的布局就可以在各政府网站上畅游、便利地获取公共信息服务。鉴于我国地域差别很大，我国每个省建立统一的政府门户网站，省以下的政府不可再自行建立门户网站，并遵循省政府门户网站建设要求建立自己的网站，链接到门户网站上。在中央政府和省级政府门户网站上开设普通公众、农民、残障人、社会组织、政府部门及其工作人员五项服务栏目，使用户点击相应服务栏目就可以获取完整的信息服务。
为保证公共信息服务的公平性，针对残障人这一特殊的用户，政府需要在门户网站上设立专用通道，在政府网站上设置读屏、放大字体、触摸装置等，以使用户可以便利地获取公共信息服务。欧盟于2005年推出了“包容的电子政务计划”，以倡导“电子政务惠及全民，没有一个人被落下”的原则［7］。它强调为所有人提供平等的公共信息服务获取机会，让所有人特别是残疾人等信息弱势群体平等享受电子政务发展所带来的益处。
政府除了在门户网站上设立五项服务栏目外，还可以采用两个模式进行公共信息服务集成：一是下拉式列表；二是百度搜索式。采用下拉式列表的形式将本门户网站所涉及的政府及其部门全部纳入，用户在选择了一个政府或部门提交后跳转至下一个具体说明本政府或部门拥有哪些公共信息的页面，用户可以根据需要自行选择；政府还可以采用百度搜索模式，搜索范围限于门户网站所涉及的政府及其部门所拥有的公共信息，当用户输入自己所需要的公共信息主题提交后，系统会自动出现与这一主题相关的所有政府信息资源。
通过建立统一的公共信息服务平台，用户可以一站式的获取所需的公共信息服务。为推动公共信息服务的集成化，建设集成政府，澳大利亚政府推出了中心连接点项目，推行“面向用户的跨机构服务提供模式”。该项目对现存的政府机构进行重新设计，以使它们变得更为用户友好化；它使政府提供公共信息服务更为简便，以至于用户可以在一个地方获取而不是在很多不同的政府部门和地点［8］。在我国，江西省政府最早进行了统一的公共信息服务平台实践。早在1997年，江西省委、省政府就提出了全省电子政务建设要坚持“统一组织领导、统一规划实施、统一标准规范、统一网络平台、统一安全管理”的“五统一”和“集中统一、整合共享、联合协同、安全高效”的总体要求，集中力量建设全省电子政务统一网络平台，实现全省党政机关网络互联互通。2004年初，纵向到底、横向到边，覆盖江西省、市、县三级党政机关的全省电子政务统一网络平台（江西省政务信息网）建成开通［9］。
4.2.2公共信息服务获取渠道的多元化
信息时代，在用户的公共信息服务内容需求多样化的同时，日益要求能够通过多元化的渠道获取服务。这就要求政府除了建立统一的政府门户网站，并开通门户网站手机版，还需要开辟新的获取渠道。
2005年，加拿大政府实施了“服务加拿大”项目，该项目旨在改善向加拿大人提供的政府项目和公共信息服务，使它们获取的更快、更容易、更便利。该项目向用户提供了获取一系列政府项目和公共信息服务的单一窗口，这些窗口遍布全国，各呼叫中心及互联网上［10］。
2009年，为使用户便利获取公共信息服务，云南省政府开通了96128政务信息查询专线，用户拨打此专线就可以得到政府工作人员的直接回复，获得所需的公共信息服务。96128专线的建设采用了BOO（Build-Own-Operate）的模式，省电信公司负责硬件设备和软件系统的投资建设，并提供话务转接服务，而省政府部门负责公共信息提供和服务监督考核，并通过购买基本服务的方式获得96128专线的使用权。96128政务查询专线的具体运作模式为：政务专线的接线员来自各政府部门，他们都经过一定的专门培训，且他们中有会彝族和苗族语言的。用户拨打这个电话时，电信公司的话务员根据其问题转接到各部门的接线员由他们来回答问题，能当场回答解决的问题就立即解决，如果不能立即解决的，他们就向本部门领导汇报，在规定期限内解决。若是少数民族群众（不会讲汉语）打来的电话，接线员若不会少数民族语言就能立即找到会讲少数民族语言的接线员进行处理。通过这种方式可以让无法接触或使用网络的用户便利地获取所需的公共信息服务。
5 面向用户进行公共信息服务集成的保障措施
5.1 政府高层领导的重视与支持
新加波政府的集成政府战略、美国联邦政府的公共信息服务集成、加拿大政府的“服务加拿大”项目、澳大利亚政府的“中心连接点”项目的有效推行皆因有政府高层领导的重视与支持。在我国现行政治与行政体制下，面向用户进行公共信息服务集成若没有政府高层领导的重视与支持很难取得成功。知晓并预测用户的需求工作、政府信息资源的共享交换、建立统一的公共信息服务平台等工作都急需政府高层领导的重视与推动。政府高层领导需要重视并提出面向用户进行公共信息服务集成的战略，以指导全国各地各政府部门的公共信息服务集成工作，确保各项工作都导向共同目标——向用户提供集成式公共信息服务。
5.2 变革公共信息服务理念
理念是行动的先导，要想行动有高度，理念就必须要有高度。面向用户进行公共信息服务集成的有序进行，需要政府及其工作人员切实转变公共信息服务的理念。目前，政府及其工作人员在向用户提供公共信息服务时大都还停留在以政府为中心上，并没有真正树立用户至上的理念，没有将用户的需求融入到公共信息服务提供过程中。政府及其工作人员是公共信息服务的提供者，只有他们牢固树立起以用户为中心、用户需求决定公共信息服务如何提供的理念，面向用户进行公共信息服务集成工作才能得到顺利进行。
5.3 建立政府信息资源共享交换的绩效考核机制
为确保公共信息服务内容集成的有效开展，需要建立政府信息资源共享交换的绩效考核机制。通过建立考核机制，对某一个政府部门的政府信息资源共享交换绩效由与其相关联的政府部门、用户、第三方进行共同考核，并将考核结果向社会公开发布，接受社会的监督。对政府信息资源共享交换工作做的好者予以奖励，并记入政府部门领导政绩；对做的差者予以批评，将考核结果与政府部门领导的职务升降相挂钩，以此来激发他们进行政府信息共享交换的积极性、主动性，进而形成公共信息服务集成体。
参考文献：
［1］丁煌.西方行政学理论概要［M］.北京：中国人民大学出版社，2005：380.
［2］R. B. Denhardt， J.V.Denhardt. The New Public Service： Serving Rather than Steering ［J］. Public Administration Review， 2000， 60（6）：553-556.
［3］海峰等.集成论的基本范畴［J］.中国软科学，2001，（1）：114-117.
［4］李辉.2011年《法治蓝皮书》发布［EB/OL］.［2011-11-10］.http：//news.hexun.com/2011-03-07/127766521.html.
［5］From integrating services to integrating government： report by the iGov2010 Project Steering Committee［EB/OL］.［2011-11-12］.http：//www.worldcat.org/title/from-integrating-services-to-integrating-government-report-by-the-igov2010-project-steering-committee/oclc/070886481.
［6］Just for Citizens［EB/OL］.［2011-11-13］.http：//www.usa.gov/.
［7］Inclusive e-Government ［EB/OL］.［2011-11-15 ］.http：//ec.europa.eu/information_society/activities/einclusion/policy/egov/index_en.htm.
［8］New Centrelink Network Launched ［EB/OL］.［2010-11-15］.http：//www.centrelink.gov.au/internet/internet.nsf/media/media_releases_launch.htm.
［9］王长胜，许晓平.中国电子政务发展报告（2010）［M］.北京：社会科学文献出版社，2010：176-185.
［10］About Service Canada ［EB/OL］.［2010-11-15］. http：//www.servicecanada.gc.ca/eng/about/index.shtml
作者简介：张建彬（1988—），男，武汉大学信息管理学院博士研究生。