摘要：政策“碎片化”是政策系统的零散状态，具体表现为政策价值、目标、资源、政策要求与执行的内部碎片化以及部门政策、地方政策、部门与地方政策、先前与后续政策之间的关系碎片化，严重影响政策整体功能优化和政策关系的协调。究其根源有部门功能分工、中央政府政策控制力下降、部门利益追求和官员自身因素限制、政策协调机制缺乏等多方面原因。因而，进行当前碎片化政策的清理，理顺政策权力结构和运行机制，以公共利益为基点寻求多方利益的合法均衡，实现区域层面的政策协调机制，扩大公共政策过程中公民参与是防治政策碎片化的基本对策。
关键词：政策“碎片化”；表现；原因；对策
中图分类号：D60
文献标识码：A
文章编号：1009-5381（2014）05-0102-08
所谓“碎片化”（Fragmentation），原意为完整的东西破成诸多零块。目前，该词被广泛用于社会学、传播学、行政学等研究领域。在社会学研究中，“碎片化”表现为社会阶层的分化，以及各个分化的阶层内部分化成社会地位和利益需求各不相同的群体，“当一个社会的人均收入在1000-3000美元时，这个社会便进入由传统社会向现代社会转型的过渡期，这个过渡期的基本特征就是社会的‘碎片化’，即包括精神家园、信用体系、话语方式、消费方式等在内的传统的社会观念、社会关系、市场结构都已经瓦解，转而走向一个利益族群、文化需求、社会成分碎片化分割的社会。”[1]在传播学研究中，“碎片化”是用来描述当前中国社会传播语境的一个形象性的说法，“随着互联网时代的到来，数字技术、网络技术、传输技术的大量应用，大大强化了受众作为传播个体处理信息的能力，碎片化现象不但让受众群体细分呈现为碎片化现象，也引发着受众个性化的信息需求，整个网络传播呈现为碎片化语境。”[2]在行政学研究中，“碎片化”是政府部门职、权、责的一种分割状态，具体表现为政府部门内部各类业务间分割，一级政府部门间分割，或是一级地方政府间分割。“如果不同职能的部门在面临共同的社会问题时各自为政，缺乏相互协调、沟通和合作，致使政府的整体政策目标无法顺利达成，那么碎片化政府就此形成。”[3]而将“碎片化”的概念引入到政策学研究领域中，便产生一个新概念，即“政策碎片化”。理解政策碎片化内涵、表现和引发原因，对于实现政策系统化和协调化目标，以及完善政策执行和政策评价等方面都具有重要的理论意义和实践价值。
一、政策“碎片化”的内涵
基于“碎片化”的本质含义，以及其在社会科学研究中的使用定位，可以将政策“碎片化”理解为本应统一、完整、协调的政策目标、内容或过程，却被分割和零散化了，以至于出现政策之间相互独立、矛盾或冲突的一种系统状态。政策碎片化是政策系统完整和关系稳定的一种相对状态，严重影响了政策整体功能和实施效果，甚至造成了社会资源破坏和引发新的社会问题。（1）政策碎片化，实质是良性政策系统的破坏。无论是地方政策，还是部门政策都是以系统形态存在着，上下级部门或政府的政策，以及同一级部门或政府的不同政策都是该系统的构成要素，它们之间只有相互协调和配合，才能保证系统的稳定性和有效性。而政策碎片化实质就是多样性的政策出现了上下脱节、横向冲突、前后矛盾等问题，造成了政策系统的不完整和破坏。（2）政策碎片化，严重影响和制约政策的正面效果。政策碎片化，一方面由于政策的零散，加大了彼此协调的成本；另一方面，由于政策系统的不完整，也导致了政策难以取得全面和理想的效果。更为重要的是，政策的冲突，造成了执行的障碍和困境，直接影响了政策的预期效果。（3）政策碎片化，并是不简单的政策多样化。由于政府层级设置以及上级政策逐层贯彻落实的需要，必在政策运行中形成多个政策层级，而由于地域和部门分工不同，在某一范围内，为实现共同目标，也必然有基于不同职能出台的本地区、本部门政策，这样纵横交错，形成了政策的多样化。但政策多样化是执行需要和管理分工的必然产物，其与政策统一、完整并不矛盾，而恰恰是政策实现统一和完整的前提。我们要研究的政策碎片化不是政策多样性，而是基于政策多样性基础上，研究多样性政策之间缺乏衔接、协调，而导致无法实现政策统一、完整的状态。（4）政策碎片化，不同于政策冲突和政策执行偏差。政策冲突是政策彼此之间以及政策要素之间的一种紧张关系，而政策碎片化，是由整体性变为零散性的一种状态，其是一种潜在的政策冲突，并不必要导致政策冲突的出现，而且其对于政策冲突而言，更具有系统性和动态性的含义。而政策执行偏差，是政策过程中，政策执行和政策要求之间矛盾的现象，其破坏了政策过程的完整性，可以看作是政策碎片化的一种表现，而政策碎片化的内涵却更为广泛，不仅具有程序性意义，更具有系统性和稳定性要求。
二、政策“碎片化”的现实表现
政策系统，有内在的构成要素，同时各政策之间必然形成一定的联系和影响，而要形成完整和协调的政策系统，要求各构成要素相互统一，各政策之间关系彼此协调。政策碎片化作为政策系统的破坏状态，主要表现为政策内部要素的碎片化以及政策关系的碎片化。
（一）政策内部的碎片化
1.政策价值的碎片化
政策价值是公共政策内在、稳定的实质性要素，其取向如何直接决定着政策本身的属性和政策行为。“公共政策的价值取向就是对政策系统行为的选择，即对社会资源的提取和分配以及行为管制的选择。”[4]因而，科学确定公共政策价值十分关键，“政策制定者更是要准确把握政策应有的价值因素，任何决策都是以突出价值因素为特征的，无论怎样强调决策的科学化，都无可否认决策的价值考量和决策的价值旨归。对于公共政策的制定来说，价值考量和价值旨归无论何时都是首要的。” [5] 从目前政策价值取向一般认知来看，政策价值取向主要包括公平、公正、平等、民主、效率、自由、秩序、责任等。由于政策价值取向的多元化，难以在同一政策内部同时实现，更有可能因为某一政策对某些价值的追求而侵害了其他的政策价值，以平等和效率价值取向为例，阿瑟·奥肯就曾指出：“社会在许多方面都面临抉择：或者以损失一定的效率为代价获得更多的平等；或者以放弃一定的平等为前提而谋得更高的效率。”[6] 因此，公共政策总是面临着不同的价值偏好选择，在公平与效益、权力与权利、理想与现实、个人利益与集体利益、长期绩效与眼前利益、宏观视角与微观考量方面都需要进行价值选择，由于价值选择的不当，部分政策存在着价值碎片化的问题，突出表现为追求效率，牺牲了公平，对部分人群利益的满足，而损害的公共利益等。