[摘要]文章对当代西方政府管理改革价值选择的内容分析主要从三个层面上展开：宏观层面，对基于政府管理内容的宏观层面进行分析，也就是由政府管理本质所确立的价值，即公共精神；中观层面，从政府具体管理职能所确定的市场价值取向；微观层面，就是从政府管理工具的层面上所确立的权变偏好价值。
[关键词]政府改革；价值选择；内容
[作者简介]范炜烽，南京理工大学人文学院公共管理系讲师，政治学博士，江苏 南京210094
[中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1004-4434(2009)01-0077-05
本文对政府管理改革的价值内容的分析主要从三个层面上展开：宏观层面，对基于政府管理内容的宏观层面进行分析，也就是由政府管理本质所确立的价值，即公共精神。中观层面，从政府具体管理职能所确定的市场价值取向。微观层面，就是从政府管理工具的层面上所确立的权变偏好价值。
一、政府管理本质确定的价值：公共精神
政府管理作为人类社会的一种管理活动，是在国家产生以后管理社会公共事务的一种以公共权力为后盾的管理活动。在阶级社会之前，公共事务是氏族全体成员的共同问题，由全体氏族成员来管理的，其目标也是为全体氏族成员的共同利益服务的。然而，随着国家的产生，以公共权力为后盾的国家和政府成为公共意志的虚拟代表，其本质上却成为了少数人统治多数人的工具。马克思主义指出，国家的实质是阶级统治的工具。按照马克思主义的观点，政府管理的本质也就直指政治的阶级性，表现为阶级统治以及作为这种阶级统治核心体现的权力合法性要求。政府管理的阶级性主要体现在执行政府的意志，维护国家政治统治的秩序。要实现这种阶级统治，就要以社会管理职能为基本前提。社会管理职能主要就是为社会的发展提供必须的公共产品，如法律、公共工程等。在不同的历史时代、不同的发展阶段、不同的政治与经济体制下，政府管理活动的性质又呈现出差异性。但是现代政府管理的性质趋向于增进、维护与实现公共利益，提供公共服务与公共产品。也就是说，随着社会的发展，政府管理的阶级性正在逐渐弱化，行使公共权力的目的主要是为了维持基本的社会秩序和保障社会的公平与正义、实现公共利益。此外，阶级统治的核心，即权力的合法性要求也对政府管理提出了同样的要求。因此，从政府管理的本质可以看出，不论政府的民主性质如何，政府管理的价值就是要体现政府的公共性，也就是公共精神。然而，当代西方以新公共管理为主导的政府管理改革在实践中有着新泰罗主义的倾向，公共精神在市场价值的挤压下正在逐渐地丧失。正如欧文·E·休斯指出，“管理主义在某些方面违背了公共服务的传统，不利于提供服务，在某些方面是不民主的，甚至其理论依据也值得怀疑”。国内学者张成福教授对现代公共行政的公共精神所面临的问题作了较为系统的分析，认为现代行政体系面临的最大挑战在于对公共行政的“公共精神”的忽视乃至衰微主要表现在：公共行政理论的非公共倾向，试图寻找既适合于私人管理，又适用于公共部门管理的普遍法则；公共行政基本价值的偏差，倾向于把效率视为公共行政的最终目的，而实际上现代公共行政的价值很大程度上在于促进民主社会所拥有的自由、秩序、正义、公共利益等基本价值；公共行政实践的误区，公共行政成为追求私人利益的手段。因此，当代西方政府管理改革中强调对公共行政的公共精神进行反思和重塑，发扬与弘扬公共精神，具有理论意义和实践价值。在本文中，所谓公共精神，既是一种价值取向，即公共利益；也是一种价值范围，即公共领域；还是一种价值行为，即公共行为。因此，公共精神也是当代西方政府管理改革价值选择的首要原则，其价值内涵也包括这三个层次。
(一)政府管理改革公共精神的内涵之一，在于通过为社会公共管理服务的职能。实现和维护公共利益。一方面，公共精神作为体现公共管理的一种价值取向，其主要表现为公共行政的伦理方面的价值，包括民主的精神、法的精神、公正的精神、公共服务的精神。这就意味着政府要确保公民的民主参与价值在治理过程中得到实现，体现人民的意愿是政府合法性的唯一来源，政府的一切需建立在公民的同意之上；政府要以宪法为基础，维护宪政秩序，实现立国的基本价值；政府要公平地分配社会福利，在施政的过程中秉承公平、公正透明的原则；政府要有服务的意识，要能够听到集体的和非集体的公共的利益诉求，并有效地回应他们的诉求。另一方面，这种伦理价值的实现是依靠政府的公共服务职能，其目标也直指公共利益。近代的民主理论家从社会契约的视角论证了这种价值的必然性，他们认为在国家产生之前的自然状态下，每个人在拥有天赋的权利实现自身的价值时导致了人与人的冲突，以致损害了个人的利益，并且造成社会的无序状态。因此，通过协商把天赋的个人权利让渡出来成为一种“公意”，由国家来维护和实现。实质上，这种“公意”就代表了全体公民的公共利益。在这里，政府是作为人民权力的授予者和委托权力的执行者，应按照社会的共同利益和人民的意志，从保证公民利益的基本点出发。马克思主义也从国家的起源论证了这种价值的必然性，恩格斯指出，国家是社会发展到一定阶段的产物，是社会陷入不可调和的矛盾，需要一种表面上凌驾于社会之上的力量来缓和冲突，把冲突限制在一定秩序内，从而使利益不同的阶级或群体不致在无谓的争斗中把自己和社会一同消灭。因此，国家就成了公共利益的代言人。从现代民主理论和马克思主义关于国家起源的观点可以看出，现代政府是基于人民的同意而产生，是为公众服务而存在，是作为社会公共利益的代表而存在。因此，其价值取向应该始终是与公民社会的基本价值相互关系，具有促进和实现公民社会的诸如自由、民主、平等、公共利益等基本价值的义务和责任。因此，政府管理改革应当把促进这些基本价值的实现作为自己的价值目标，而不能是追求本组织、本部门的特殊利益，不能是追求和维护某一阶级、阶层或利益集团的特殊利益。否则，政府管理失去了必要条件，政府与社会将会形成紧张的关系，政府管理也难以为继。“事实上，当代公共管理的一个核心主题便在于保证政府及其管理者能够代表并回应公共的利益，否则，民主政治又有何存在的价值呢?”因此，政府的组织机构、行为方式、运行机制、政策规范等，都要体现出其公共精神，它最直接的表现就是政府的规范体系和行政行为系统的公正性，而且这种公正性是一种制度公正，是包含在行政行为机制之中的，有法律法规和公共政策体系提供的，是一种制度安排。
(二)政府管理改革中公共精神体现为一种价值范围，即公共领域。从历史的角度考察，公共领域是一个历史的概念，其范围依据具体社会历史条件的变动而变化。原始社会中，公共领域是涵盖氏族的所有活动范围。国家产生以后，公共领域代表
国家，私人领域代表家庭和市民社会。而哈贝马斯认为，直到近代以来，在私人领域之中诞生了公共领域。因此，政府管理的范围局限于公共领域，这也是公共权力活动的场所，体现为政治统治职能，而相对的私人领域则由国家的社会管理职能来承担。随着市民社会的成长，以市民社会为基础的私人领域在政治生活中也日益发挥起重要的作用，它在政治生活中起到有效抑制公共权力对社会公众的滥用，从而发扬民主行政理念，使公共管理更能体现为公众利益的本质目标。然而，在当代凯恩斯主义国家干预主义的作用下，政府全面介入私人领域，从而使政府管理的公共价值面临不能有效实现的困境。20世纪70、80年代的当代西方政府管理改革中的市场化取向，又造成了对公共行政的公共精神和公共价值的旁落。因此，当代西方政府管理改革中就要明确政府管理的作用范围，重新回到公共领域。
(三)政府管理改革中公共精神体现为一种价值行为，也就是公共利益的实现过程。政府管理改革要实现和维护公共利益，其基本途径就是通过社会公共管理服务职能来实现的。因此，公共精神的实现过程也就围绕着提供公共物品的政策与机制展开。首先，政府作为提供公共物品的政策制定者，要让公民有充分的信息了解这个过程，并且有参与协商的机制。其次，公众的需求要通过民主的程序得到充分的表达与整合，体现公共利益。此外，价值行为是通过政府管理对社会价值或者公共利益的权威性分配。这种权威性的分配是在一定的社会阶级阶层结构下进行的，必然要体现这种社会结构的状态。这样，公共精神的实现也必定要照顾或者体现阶级统治的本质，或者说公共精神的实现在政府公共权力的运行过程中其侧重点也是有区别的，其分配的结果也是有差别的，绝对不是一种平均主义。
二、政府管理职能确定的价值：市场取向
在市场经济条件下，政府管理的职能和领域主要 涉及两个方面：一方面是提供制度和规则以保护市场，维持市场的有效运转，包括通过立法维护基本的社会经济秩序、界定产权、保证经济契约的效力等等。布坎南就指出，政治的一个基本功能就是建立“道路规则”，也就是使具有不同利益的个人和团体能够追求不同的目标，而不至于出现公开的冲突。弗里德曼也认为，政府的主要职能在于它是“竞赛规则”的制定者，又是解释和强制执行这些已被决定的规则的裁判者。另一方面是弥补市场的缺陷，纠正市场的不足，这些职能主要包括提供公共物品、外部性内在化、制约无效率的垄断等。其实，这两个方面的职能在政府管理实践中主要体现为提供制度性的和实体性的公共物品来为实现政府的社会公共管理职能。胡德就将公共行政界定为：“公共行政是关于公共服务供给的制度安排。”
政府管理作为以权威制度为主的一种管理活动，虽然具有一定的特殊性，但是更多是带有管理的基本共性。管理是人类各种活动中最重要的活动之一，它就是设计并保持一种良好环境，使人在群体里高效地完成既定目标的过程”。管理的本质就是引导或指挥众人达到目标。在目标已定的前提下，如何提升效率就是中心任务。因此，政府管理追求的基本目标也理所当然地涵盖效率。当然，在不同的时代和社会条件下，这种效率取向在政府管理的价值目标体系中的地位也有着很大的差异。但是，从传统的公共行政到当代的新公共管理，效率都是政府管理的首要价值取向。传统公共行政的效率取向思想主要是由韦伯和泰罗奠定的。这种思想应该溯源到公共行政学的鼻祖威尔逊，他从政治与宪政的视角分析了行政管理的实质是政治与行政二分的事实，这种体制是行政管理效率的根本保障。此外，经职业化训练的公务员等级序列是保证效率的结构条件，等级制组织的完善可使效率最大化，在此效率尺度内花费最少的钱和做最少的努力。马克斯·韦伯则在此基础上提出了保障政府管理效率的完美形式——理性官僚制。这种官僚制是一种建立在权威和理性基础上的最有效率的组织形式，它在纪律的精确性、稳定性、严格性以及在可靠性方面比其他组织形式更为优越。泰罗则从企业管理的角度阐述了企业管理的本质就是追求效率，认为科学管理的目的在于应用科学技术经济而且有效地解决组织与管理问题。这种思想最初主要体现在私人企业的管理领域，但是随着泰罗制的示范效应，其技术和精神也逐渐渗透到政府的管理活动中来。这种强调整个管理过程以效率为中心的思想，影响了包括政府管理在内的管理学发展的全部内容。正如古利克所说：“在行政科学中，基本的‘善’就是效率。行政科学的基本目的就是以最少的人力和材料的消耗来完成手头上的工作。”传统公共行政的研究者，通过对行政现象的研究总结出行政管理的几条原则，如统一指挥、协调控制、功能部门化等，这些原则既概括了行政学的理论成就，又为有效的行政管理提供种种准则，而其中最重要的就是效率标准，即以最小的投入获得最大的效果。可以说，传统公共行政所有的管理原则都体现了效率价值取向。新公共行政学则对传统公共行政的“效率至上”价值观展开了激烈地批评，并在此基础上倡导一种公平与效率相协调的社会型效率。新公共行政学认为，通过公共政策的公平运作来提升整个社会的整体性效率。到了20世纪70年代，西方各国的政府管理遇到了前所未有的挑战，政府管理陷人了重重危机。在这种背景下，新公共管理重拾传统管理主义的效率导向思想，以期解决政府管理中的种种难题。总而言之，从传统的公共行政到现今的新公共管理理论，效率导向都是政府管理的一个基本价值取向。
在当代社会，市场是人类迄今为止所发现的比较有效的资源配置手段。政府管理活动作为与私人管理相对的一种管理活动，它们之间有着一定的共性。因此，市场在政府管理活动中也应该占有一席之地，在当代的西方政府管理改革中实践就表现为用市场的精神、原则和工具来改造公共部门。皮埃尔(Jon Pierre)把这个现象界定为“政府的市场化”(The Markefization of the State)，主要包括三层含义：一是利用市场标准去配置公共资源，并且利用市场标准去评估公共服务生产者和供给者的效率；二是政府的市场化与新公共管理相得益彰，甚至可以说它是新公共管理的一部分；三是个体可以像在自由市场一样在不同的服务供给者之间进行选择。然而事实证明，市场是有缺陷的，特别是“市场失灵”在公共领域中产生的负面影响会比在经济领域危害性更大、更广、更严重。因此，市场介入公共领域是有一定的限度的，并不是全面地介入政府管理活动中。此外，市场是作为一种手段和工具，其基本目的是为政府管理的公共价值服务。鉴于政府管理职能的核心内容是为社会公众提供更好的公共服务，因此，从政府管理职能的本质需求可以看出，市场价值是政府管理的应有之义。因此，政府管理中的市场价值也应该主要体现在公共服务的市场化方面，通过将市场竞争机制引入公共部
门，整合政府权威与市场交换的优势，借助私人部门、中介组织等民间力量，来回应社会对公共服务的关注，提高公共服务的品质。因此，这种公共服务市场化的取向逐渐成为20世纪80年代以来西方国家政府管理改革的一个主题。需要特别指出的是，公共服务市场化并不等于所有政府公共事业市场化，因为政府的职能主要包括四个方面：规制性、服务性、分配性和济助性，公共服务只是其中的一部分。对于涉及社会公平、正义等民主价值是不能通过市场交换来实现的，否则会损害政府管理的公共精神。
实践证明，公共服务市场化是当代西方各国政府管理改革的核心内容之一，在各国的改革实践中形成了多样化的形式创新，取得了一定的成效，越来越多的国家加入到这个改革进程中来。经济合作与发展组织在1991年就声称，大多数成员国不再通过法规和等级权威来控制行政活动，而是通过两个主要途径来进行公共物品的生产和提供。第一个途径就是通过对官僚制的改造来提供公共组织的生产绩效，这主要是涉及公共部门内部管理的问题。第二个途径也就是要更加充分地利用私人部门的力量，以建立一个可靠、有效、竞争和公开采购系统，将公共物品和服务承包出去，并利用契约的方式将中间形态的物品和服务购入。其中，这第二个途径就是公共服务市场化。20世纪80年代以来，西方各国政府管理改革的实践有力地证明了市场价值在公共领域大有可为，市场交换的价值在全球中重新得到肯定。特别是公共服务市场化在政府管理改革中发挥着愈来愈重要的作用。
三、政府管理工具研究的价值：权变偏好
政府管理总是针对特定问题在具体情景下进行的，因此要充分考虑政府管理的情景条件，做到具体问题具体分析。具体问题具体分析是马克思主义的根本方法，也是马克思主义的真髓和活的灵魂。其基本精神就是要求我们必须从实际出发，实事求是地对待问题，一切以时间、地点、条件为转移。在全球化、信息化的社会背景下，政府管理的环境也从稳定到不断变化、从简单到越来越复杂，特别是社会公众对政府的日益多样化的要求使得政府管理也要相应的回应。传统的那种以不变应万变的公共服务提供方式很难满足众多的偏好，因此，政府提供公共服务的机制、策略与工具也要随着环境变化采取灵活的手段。这也是政府管理改革在工具选择上的一种基本价值，体现了马克思主义的基本哲学原则。
具体问题具体分析的哲学原理，实质上反映了现代社会科学系统论的要求，在管理中体现为权变(Contingency)。通俗地讲，也就是因情境的不同而变。在管理过程中，为了保证管理工作的高效率，在环境条件、管理对象和管理目标三者发生变化时，施加影响和作用的种类和程度也应有所变化，即管理手段和方式也应该发生变化。权变理论的代表人物是美国的卢桑斯，他系统地总结和归纳了权变理论，并且提出了一个观念性的结构：环境、管理观念和技术以及它们两者之间的权变关系”。权变理论以其独特的思维方式在管理理论与实践之间架起了一座桥梁，既摆脱了系统理论的抽象，又避免了纯经验论的具体，是二者的良好结合。权变理论有三个突出的特点：一是开放系统的观点，这是权变理论最基本的观点，也是权变发生的前提；二是实践研究导向，权变理论试图把实践研究的结果变成方法和特定情境下促成更有效的管理；三是多变量的方法，权变理论采用多变量分析技术以确定不同变量的组合所产生的特定结果。权变理论的目的在于针对不同的具体条件探索不同的最适合的管理方案、模式和办法。政府管理在面临着日益复杂的环境变化，权变的理论在政府管理中得到越来越广泛的运用，并且取得了较好的效果。因此，在政府管理中，依据环境的变化和管理对象的变化，管理方式和管理手段要随之变化。这也就是政府管理中管理工具的权变偏好，其基本目标是要保证政府管理基本价值目标的实现。
这种权变思想落实到当代西方政府管理改革价值选择上，就体现为作为政府管理基本价值的公共精神与市场价值的具体化要求。也就是在以政府管理的公共精神为价值目标，依据环境的变化来选择相应的管理方式和管理工具。其本质就是根据具体条件进行公平与效率的配置与取舍，或者说是传统的政府管理的公共价值与当代政府市场运作之间进行有条件的具体结合。林德布洛姆和沃尔夫对政府与市场的优势和劣势作了较为全面的分析。认为政府权威制度的最大功能是通过公共选择过程，制定公共政策和提供公共服务；最大的功能缺陷是难以实现资源的有效配置。市场交换机制的最大功能优势是通过经济理性人在市场交换中的个体选择过程，实现资源的有效配置；最大的功能缺陷是难以消除外部效应和保持社会公平。事实上，当代西方政府管理改革的进程，也就是试图在市场调节和政府介入之间寻求一个最佳结合点，以期更好地实现政府的公共精神。政府在保证公共精神的前提下，通过引进市场机制调动社会一切可以利用的资源来提高政府供给公共服务的能力。政府权威制度通过政治过程针对公共服务作出公共决策，多元的社会组织通过市场机制提高公共服务供给效率。前者保证公平，后者突出效率。这种公共服务市场化的制度安排正是权变思想在政府管理改革实践中的具体体现，它很好地结合了公共价值取向和市场价值取向。
新公共行政和新公共管理在改革的价值取向和治理工具都有所不同，但是在改革实践中却都突出地表现出了权变偏好的思想，这可从弗里德里克森对两个学派的比较中得到答案。首先，都是整个社会系统的要求强调变革的主题；其次，都强调回应性，依据管理对象的特点强调公民的参与、民众的选择和引入绩效衡量机制等；再次，都强调对组织结构和设计进行改革，如分权、层级扁平化、签约外包等；最后，都强调管理手段和领导方式的创新。此外，从政府管理改革的复杂性来讲，权变偏好的价值取向还有一层含义，就是依据环境的变化，针对管理对象的复杂性来组合改革的方法和工具。西方各国在政府管理改革的过程中，根据不同的国情和社会制度，采用了不同的改革途径、步骤和措施。奥斯本把这些政府治理工具归纳为绩效预算、竞标、企业基金、全面质量管理等三十六种工具。因此，在改革的实践中，这些治理工具也是因地制宜、因势而动，依据政府管理的情境条件采用合适的治理工具来实现政府管理的公共精神。