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摘 要：当前，随着全面从严治党的推进，干部队伍中“为官不为”作风悄然而起。从生态行政学视角分析官场出现的这种消极适应性行为，我们发现“治标”与“治本”相互割裂、行政资源消耗过大而行政效能低下、“隐性行政”和“显性行政”背道而驰是当今中国行政管理领域“为官不为”治理的主要缺陷。从行政生态学角度治理“为官不为”现象，必须既治标又治本，开启“标本兼治”型公共治理新模式；必须从源头上治理酿生“为官不为”现象的体制机制因素；必须吸纳世界各国治理“为官不为”现象的“包容性”治理理念，以“柔性行政”“谦抑行政”“协商行政”开启当代中国“为官不为”治理新局面。
关键词：“为官不为”；治理；包容性行政；生态行政；标本兼治
中图分类号：D63文献标志码：A文章编号：1002-7408（2017）09-0032-04
当前，随着改革进入深水区，全面从严治党的持续推进，尤其是“四个全面”与“五大发展理念”宏观战略目标落实的艰巨性、挫折性、探索性，及重大决策终身责任追究制度和责任倒查机制的建立，部分领导干部认为管得太紧，约束加大，风险升级，当官越来越没劲了。八项规定等禁令之下，一些官员不想为也不敢为，发出 “官不聊生”“为官不易”的感叹，干部队伍中“为官不为”之风悄然而起。针对此种官场生态，2014年10月8日习近平在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话中明确指出，“我们做人一世，为官一任，要有肝胆，要有担当精神，应该对为官不为感到羞耻，应该予以严肃批评。”2015年李克强在政府工作报告中对“为官不为”行为直言不讳：有的为官不为，在其位不谋其政，该办的事不办。“为官不为”首入政府工作报告释放出党和政府重拳治懒治庸的强大决心。2016年1月18日在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话上，针对“为官不为”现象，习近平再次指出，“总的看我们的干部队伍素质不断提高、结构明显改善，但是一个突出问题是部分干部存在一定程度的‘为官不为’。”这一系列重要讲话，矛头直指“为官不为”。可以看出，当前官场的不良状态，党和政府高度重视，因为“为官不为”已严重侵蚀了党的肌体，败坏了党的形象，阻碍了中国特色社会主义事业的全面推进， 对其治理已迫在眉睫。
一、“为官不为”的表现及成因
十八大以来，党中央通过全面从严治党、正风肃纪，采取一系列有效措施使得党风政风明显好转，党群干群关系极大改善。但干部队伍中一些以往不太明显的问题也逐渐暴露出来，如“为官不易”想法的持续发酵，部分干部秉持多一事不如少一事的态度，能不做事就不做事，能少做事就少做事，不求有功但求无过，“为官不为”之风盛行。从法律的角度来界定“为官不为”，其最终会体现在行政行为的表现上，即行政行为中的不作为。[1]具体来讲，其指部分领导干部不履行或不认真履行应尽职责的行为，表现为是非面前不表态，矛盾面前不敢上，风险面前不敢闯，失误面前不担责，歪风面前不敢斗。[2]
习近平在2016年1月18日省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上指出：“综合各方面反映，当前‘为官不为’主要有三种情况：一是能力不足而‘不能为’，二是动力不足而‘不想为’，三是担当不足而‘不敢为’。”[3]即事前不主动，事中不作为，事后不担责。[4]
“不能为”是能力问题。即因能力不足或本领恐慌而不知“为什么”“怎样为”“不敢为”。 这类干部完全按照上级指示做事情，之外，則不知要做什么。对发展新阶段的新形势新任务认识不到位，束手无策，在新常态和网络环境下经济发展新动力的培育、社会正能量的凝聚上无能为力。因能力不足怕做错事，缺乏“为”的自信，所以不为。
“不想为”是动力问题。这类干部追求自身的享乐、安逸，缺乏工作动力而不想为。其因理想信念淡化，工作缺乏热情和激情，安于现状，创新不足，工作得过且过，“不求有功，但求无过”。混日子，熬年头，想做“老好人”， 甚至想方设法避事避责。少数领导班子热衷于以会议贯彻部署上级會议，以文件落实文件精神，工作不切实际、不务实、实效差。
“不敢为”是担当问题。这类干部缺少为国情怀，缺少报国之志，缺少“立党为公，执政为民”的责任担当。一些干部改革时代不敢冲，创新时代不敢进，工作上怕担责任，把不贪不占也不干作为最大原则，缺乏主动担当、积极作为的勇气，遇到困难不是迎难而上，而是畏首畏尾、患得患失。怕“惹事”，怕“出事”，怕“树敌”。所有这些现象都是担当精神缺乏，即为了不担当，可以重任之前撂挑子，问题之前装无视，责任之前避开走，将政治担当、责任担当、事业担当抛诸脑后。[2]
“为官不为” 是部分干部宗旨意识不强、执政能力不足、进取精神退化，世界观、人生观、价值观扭曲的外在表现。之所以会滋生这种现象，无外乎内因外因两个方面。内因方面，与部分干部理想信念缺失、宗旨意识淡薄、思想作风不端、能力水平弱化、责任意识退化、担当精神缺乏有关。正是基于以上原因，他们脱离群众、脱离实际，以人情世故、功利心代替党性原则和宗旨观念，不求新知、不务新业，不进新政、工作能推则推，问题一拖再拖，以己为中心。外因方面，与当前全面深化改革所处攻坚期、不健康的政治生态、偏差的选人用人导向、落实不力的问责制度、合力不足的监督体系、界限不明晰的权责状态有关。各种矛盾的层出不穷，新问题新情况的叠加使得原来的工作方式捉襟见肘，制度的不完善使得干事创业风险加大、动力不足，社会舆论压力重重，部分干部思想困惑增多、积极性不高。
领导干部履职，“为”是本分，“不为”是怠政。在其位就应谋其政，要坚持“有为就有位、有位更有为”的价值导向，否则只会淡化为民服务的宗旨意识，损害党和国家的形象，浪费国家资源，延误改革和发展战略机遇，危害干部队伍，贻害社会，破坏政治生态和党与人民群众的鱼水关系。一旦社会把“为官不为”当成“正常行为”，官场非正式潜规则就会大行其道，从而引发更多干部的不作为，久而久之整个政治生态环境将会恶化变异。[5]
二、生态行政学视域下“为官不为”治理的现实缺陷
生态行政学是研究各行政部门之间、行政管理理念和行政管理目标之间、行政活动和行政精神之间有机互动和内生互联关系的科学。生态行政学借用了生物学物种之间彼此共生、相反相成的生态伦理机制，映射了政府部门上下层级性和横向平行性的动态博弈原理。针对当前官场“为官不为”消极行政适应性行为，从生态行政学的角度分析，其存在既是当今中国行政领域深生态治理中出现的行政不和谐现象，也代表着当今社会“行政异化”趋势的典型特征。
1.治标不治本，“为官不为”逐渐成为行政变迁新常态。当今中国行政管理领域出现的“为官不为”现象，既是中国政治场域历史演进的现代遗存，又是行政权力相对于决策权力的实践优势使然。在公共治理生态化转型的背景下，“为官不为”现象不仅违背了“权为民所用”的基本行政法治精神，而且破坏了“包容性”行政机制建设的现实性和可能性。正如学者所言：“当今中国官场博弈的利益裙带性和物质欲望困局已经把传统意义上的官场作为排挤到‘作为不如不作为’的境地。政治权力的金字塔格局导致了‘政治指示’现象的流布并把‘为官不为’现象演进为官场新常态。”[1]可见，中国社会在政治“铁腕治腐”境遇下的公共治理范式已经把“治标”和“治本”潜在割裂开来，也就是说一方面一些政府部门打着“有所作为”的幌子行“不作为”或者“乱作为”之实，另一方面传统行政文化中“为官要为民做主”的政治精神逐渐被肆意践踏并消失殆尽，于是“为官不为”的官僚文化便愈演愈烈，各种消极抵触行为、行政态度过失性行为、擅离职守行为、敷衍搪塞行为、吃拿卡要行为、行政迷信行为便在正式制度的掩盖下大行其道。由此可见，基于“治标不治本”逻辑的自然展示，“为官不为”现象是一种“逆生态化”行政作为现象，并逐渐成为行政变迁的新常态。
2.行政成本投入巨大而行政效能变化不大，“低效高耗”逐渐成为行政新样态。投入和产出是衡量经济过程的重要概念，而行政投入和行政效能则是衡量政府治理效率的生态概念，因为这二者之间的关系就像生物界“汲取”和“排放”之间的消化关系一样，具有行政过程的生态演化特点。就生态行政的产出效果来说，纵观中国古代治理“为官不为”的经验，我们发现单纯依靠“法制治官”逻辑很难约束好行政官员的道德良知并提升行政效率，而依靠“组织外权力”的监督检查也很难起到长效作用。究其原因就在于“为官不为”现象肇始的深层“利益驱动原理”，也就是说大多数为官者都是把“为官”当成“做官”，把“行政权力”当成“人格商品”，借助政治权力的强制性来驱动“人格依附”和“权威服从”并从中收取“灵魂抚恤金”（通常意义上的“行政租金”）。从政治资本学的意义上看，各级各类官员手中握有的政治权力都是“国家政治资本”的表现形式，任何官员出售或者变相买卖这些政治资本不仅是违背“政治资本民生导向原理”的，而且是极为肮脏的反生态化行政寻租行为。从行政生态成本控制的角度看，以“行政寻租”为目的的官僚行为是造成“为官不为”现象泛滥的根本原因，而“为官不为”现象是造成当今中国行政管理领域效率低下的重要因素。在以“低效才能维持政府工作”的官本位哲学下，“低效高耗”将成为行政的全新样态。
3.“隐性行政”和“显性行政”并存，行政的外在表现严重背离内在目标。任何活动都是过程和目的的辩证统一，当行政过程严重背离原初目标的时候，“为官不为”逻辑就接近了政治可容忍性的边缘境地，此时的官僚体系就愈加接近政治存在的脆弱性和可击破性。在这些场域生存的行政官员不仅不会起到“行政生态元”的“螺丝钉”作用，而且还会“锈迹斑斑而不自知”，最终危及政治大厦的历史合理性。在大多数情况下，“隐性行政”和“显性行政”博弈的常态背离性是造成“为官不为”现象产生的内生心理性因素。所谓“显性行政”是指通过各种新闻传播媒体和官方话语体系感觉到的行政过程和行政目标；而“隐性行政”是指通过各种非主流媒体或者民间话语传播体系觉察到的行政行为和行政过程。在新公共管理浪潮的峰尖上，显性行政曾经成为社会主流价值体系和主导性社会舆论的风向标，而隐性行政行为被广泛冷落；但在后公共管理时代隐性行政行为的影响力和破坏性逐渐被学者们认识和重视，比如遍布行政场域的“拉关走后”哲学、“请客送礼”逻辑、“拍马溜须”伦理就成为百姓关注的热点话题。“隐性行政”是隐藏在显性行政行为背后的“马后炮”，在很多时候隐性行政的范式和“规则”逐渐成为“显性行政”的“蓝本”或者“样本”，大多数官员在默默无闻地奉献了较长时间之后会选择“隐性行政路径”来达到晋升和提拔的目的，这也是政府诚信度直线下滑的重要原因。客观来讲，“双行政”并存的官僚政治模式不仅造成了行政外在表现严重背离内在目标，而且快速击溃了政府各级官员的“腐败底线”并迅速助长了“为官不为”现象的泛滥。
三、治理“为官不为”的生态行政构建
1.正其“本”而治其“标”——开启“标本兼治型”行政新生態。在一个行政权力广泛涉足市场物质性交换的环境里，行政寻租性收益便成为各级各类行政官员滋生“行政不作为”“消极行政作为”和“行政过错”的根本性肇因。根据行政生态学的基本观点，“行政寻租”违背了各行政生态元相互制约的纯洁性和公平性，破坏了公共权力实践机制的公正性，影响了公共决策政治参与的公开性，因而是严重违背行政生态化变迁规律的。在以利益导向为主要价值支柱的话语体系里，短期或中长期的寻租收益是任何显性行政行为和隐性行政交换的“本源性”动力，也就是说如果没有了利益的驱动，各种变换花样的“行政过错”抑或“行政不作为”便不会酿生。为此要想从根本上遏制“为官不为”现象的泛滥就必须从生态学意义上改变行政权力的相互关联性和利益偏好性，要优化行政利益驱动的新格局，把行政的“利益驅动”原理转变为“价值驱动”原理（见图1），让效率意识、节约理念、忍让精神、施舍思维、慈善观念、善政诉求成为整个社会流行的生态行政伦理话语，为此必须做到以下几点：一是大力提倡“包容性行政”（inclusive administration），为行政夯实内生的生态氛围。要倡导“行政宽容”，使各级各类行为主体在面对不同的事物或思想时能够无偏见地应对。当然行政宽容也是有限度的，就行政生态化变迁的总体趋势来看，行政宽容和“行政处罚”之间的生态限度必须以“可为性”为基本标准，也就是说哪些可为哪些不可为都应该名分梳理，不可随意而为之。要避免行政官员“为”形象工程、面子工程和政绩工程，要“为”利于民生的项目、要“为”利于国家和民族国际形象的事情、要“为”民本导向的战略规划、要“为”弱势群体的关怀事业，把行政宽容扩展到群众最为关心的政府投资或者行政招标项目上来。二是大力提倡“柔性行政”。“柔性行政”是与“刚性行政”相对应的概念，柔性行政强调行政人员服务意识的平和、服务心态的端正、服务态度的温柔、服务解说的得体。从生态行政的角度看，柔性行政是对“刚性行政”强制性生态变迁的最大补充和扩展，这种柔性机制最大化符合了生物界“自在变迁”的生态链接原理，具有行政变迁的方向性价值。为此可以通过建立美德标兵评选活动，对服务水平较好的行政人员进行名誉或物质上的奖励；或者建立柔性服务客户评价档案，对行政当事人大胆创新的行为进行激励；还可以建立“行政自由人”褒奖制度，聘请离退休行政官员作“虚拟自由人”对现任职员进行第三视角的省察，以提高第三方监管力量的监督和评价水平。三是大力提倡“谦抑行政”。“谦抑行政”是与“傲满行政”相对应的概念。谦抑行政强调行政官员谦逊和蔼的办事态度、娓娓动听的答疑解惑精神、慢条斯理的执政情绪体验，是“满招损谦受益”逻辑的自然展现，是行政管理生态服务化转型的关键内容。傲慢必然产生偏见，高傲的行政态度不仅违背人类自身的生态和谐，而且影响到他人和整个社会的生态演进。四是大力提倡“协商行政”。“协商行政”是与“强制行政”相对应的生态行政概念。协商行政强调行政当事人之间发生纠纷时的平等商议和均衡化解决，反对任何一方以“关系行政”和“人情行政”来改变双方行政法对等地位的情况，对于以“暴力行为”推进的行政项目要坚决予以取缔，反对黑力量介入政府拆迁中的行政补偿过程、反对假借“声讨公平”标语来煽动的恶意行政上访行为、杜绝地产交易中行政回扣现象的发生、尽量规避行政官员谎报政绩隐瞒问题的行为，对于大错不犯小错不断的干部和职员要建立“为官不为”纠错临时档案，要以行政诫勉制度来潜在约束行政官员的不作为和行政性过失行为。惟其如此，“为官不为”现象才能得到有效控制和纠正，良性循环的生态行政契合机制才能最终建立起来。
2.开其“源”而节其“流”——推动“为官不为”治理的生态耦合。无源不成流，“源”和“流”之间是一种生态递进关系，也就是说如果没有源头源源不断的良性行政理念的输入，就没有行政演进过程中政治活动的廉洁与清明，也就没有行政权力相对于决策权力和司法权力的生态贡献力。时下中国行政变迁领域出现的行政不作为、行政过错一方面与政策和法治输入性错识有关，另一方面与行政官员对政治决策的善意变通能力和良知输出能力有关。在开源节流的意义上，推动“为官不为”治理的生态优化，必须做到如下几点：一是建立行政法律法规执行的善意变通机制，推动行政法治的生态化转型。所谓“开源”就是指优化“为官不为”现象的制度性源头，比如行政人员对行政法律和法规的误解、错识和一知半解都可能引起各种各样的行政过失甚至行政不作为，所以遏制“为官不为”现象，首先应加强行政法律知识的宣传和培训，籍此提高行政人员对行政法律法规执行的善意变通能力。法治约束是治理整个为官不为现象的生态制度源头，必须引起足够重视。当然善意变通并不是歪曲解释，而是把各种行政道德嵌入到法律执行通道的边缘，籍此缓释“高压行政”的逆生态穿透力和反生态化制度张力；与此同时“开源”还应考虑行政绩效考核制度的惯性和创新性，要根据行政管理体制改革的宏观背景建立“绩效双向互评体系”，也就是说既要推进领导干部对职工的“下向”考核又要推行行政职工对领导干部的“上向”考评，这些考评的主持者应该是第三方行政官员，而不应该是本部门人员或有各种利益裙带关系的人员，在具体的行政实践中可以考虑区域性“空降”体制、时间性“外聘”体制或综合性“民众参与”体制；除此之外还应该强化“治庸问责制”，对一般干部的“不为”问题，要强化首责问询制、一次性告知制、限时办结制和服务承诺制 ；对于行政人力资源的分配要坚持“有为才有位，有位就有为，为官要为民”的用人导向，对勇于担责的干部要重点培养、优先选用，要鼓勵创业，宽容失误，消除“恐惧症”，吃好“定心丸”，强化“为官敢为”的保障，真正让“为官有为”者受重用，“为官不为”者遭冷落；要建立开放式、全方位的生态化行政监督机制，把行政监督与舆论监督、社会监督、群众监督有机结合起来，充分利用各方面力量，让“为官不为”干部无处遁形。要加强动态管理和日常监督，让“为官不为”者随时会被发现并曝光，努力形成“为官尽责者得宽容、为官不为者难饶恕”的生态化行政监管机制。可以这样说，把好了制度源头之“水”，就为“为官不为”治理打开了“善治”大门，也必将使各种行政管理体制得以生态优化和提升。二是要牢固树立行政成本的节约理念，促进行政不作为预警机制的建立。在一个正常发展的行政过程中，政府部门的行政资源消耗必须是相对固定的，而不是随意拆借的，但在当今中国的行政舞台上，政府官员不仅可以随意从银行获得“过度消耗性”补偿资金，而且可以通过非制度化手段获得“财政透支款项”，这些行政资源的过度使用不仅违背了生态行政变迁的基本原理，而且大大降低了行政不作为“仁政”优化的可能性和现实性。因此要改变“无限政府”时期那种追求政绩的“大作为”意识，树立“高效作为”的行政理念，要把物质性行政成本的节约看成“提高行政执行力”的必然选择，从而在财政有限性的前提下提高行政生态系统的物质互惠水平、能量交换水平和信息交流能力。要推动建立“高成本低收益”的预警机制，使得行政投入-产出思维深深嵌入到各级各类行政官员的心灵深处，须臾不可放松。当预警级别变为“奢侈或者浪费”的时候，就应该开展专项财务大检查，以杜绝国有资产的大规模流失，从而影响整个政治系统运转的内生态。三是要在节约财政的前提下建立科学合理的行政人员激励机制，使得各级行政官员既“敢为”又“会为”还“愿为”，实现行政作为的生态化转型。为此必须建立行政过错的生态化容纠奖励机制，对于敢于涉险的行政人员，要在宽容过失的基础上给予支持和鼓励；要积极培育中介组织来协同政府的有效作为，使得行政人员不至于“盲为”而是“会为”；要给官员和公职人员干事允错的机会，从而使他们“敢为”。相信通过上述制度、机制的优化和衔接，生态有序的行政管理系统将会很快建立起来，“为官不为”治理的生态耦合（生物界最优匹配机制）现象将很快出现。
3.去其“形”而纳其“神”——构筑“为官不为”治理的精神新生态。一是以“心态革命”迎接“后问责时代”的到来。所谓“心态革命”是指在传统行政问责机制惯性难以在短期内轉变的情况下，国家行政公职人员对已经发生的或者即将发生的各种正向或负面外部性评价所持有的宽祥容和的认知态度和接纳度量。从行政心理学的角度看，心态革命致力于对宽容行政的支持和弹性纠错机制的弘扬，主张构建全新的行政管理问责机制，对于行政不作为和准行政作为进行了严格的区分，强调行政作为和行政不作为的相对性，并倡导建立差异性行政容错纠错机制。由此可见，在“后问责时代”，必须剥开行政乱象之“形”才能展示行政治理之“神”，只有形神兼备才能实现中华民族良性生态行政的复兴和升华。二是以行政精神推动德性行政的建立。在较为严格的行政伦理学上，行政精神的作用可以说是极为关键的，也可以这样说失缺了与时俱进的行政精神，任何行政过程都会变成“闲懒散拖”的代名词，因为“官本位”思想的盛行、“反腐综合恐惧症”的泛滥、“作秀”体制的出现都与行政人员内心的精神性诉求有关，在理想信念缺失的境遇里、在宗旨意识淡漠的环境下、在核心价值体系异化传播的话语里、在政治生态亚健康的氛围里、在行政乱作为的缓冲机制中都存在行政过失频发的情况，避免上述“精神匮乏症”的出现，必须在后现代包容精神的指引下引领行政公职人员走向良善行政的轨道上来。惟其如此，“形散而神不散”的中国行政变迁才能走向内生态优化的正途上来。三是以“干部召回制度”激活行政生态性变革。所谓“干部召回制度”是指对通过正式官员任命状到岗的官员推行的过错召回制度。这种过错主要表现为思想颓废型过失、价值失落型过错、人性堕落式错误、性格缺陷式失误等多个方面。当官员不能对所犯错误进行行政举证并阐述缘由的时候，上级行政主管机关可以将官员原路召回，在进行“再回炉”之后重新上任。对“为官不为”的干部实施召回制度并不是“一棍子打死”且永不启用，而是对不作为干部的一种关爱。在多数情况下干部之所以不作为，问题往往出现在世界观、人生观、价值观上，是一种“思想病”。对此类干部召回后要通过组织培训、批评教育、书面检查、诫勉谈话、免职撤换等处理措施对不胜任、不适合、不履职、不作为的干部进行“补钙加锌”，通过倒逼效用激发行政人员干事创业的热情。对整改不合格者要进行清退处理，给“庸懒散软”的干部敲响警钟，让干部心有所畏行有所止。可以这样说，上述“召回机制”不仅很好地解决了官员“为官不为”的精神性缺位问题，而且进一步优化了当今中国行政改革新生态，其积极价值不言而喻。四是以“数据理念”优化行政实施手段。近年来伴随着电子政务技术的发展，各种热线行政、访谈行政、微博行政、传媒行政、E-动行政等在互联网+的助推下开始兴盛起来。这种行政是建立在“大数据”和“云算法”基础上的行政模式，强调行政服务热线的信息对称性、焦点访谈的政策倾向性、微生活的和谐宽容性、舆论传播的价值导向性、积极话语的网络众筹性。可以这样说，数据行政优化了行政改革的“比特新生态”。在较为宽松的解释学意义上，“数据行政”为官员的清正廉洁打下了坚实的数据信息基础，对“为官不为”现象压缩了最少的网络空间，为能上能下的干部机制提供了快速的传播渠道，为“为官不贪”的主流思想打开了方便之门。可以这样说“数据理念”为优化行政提供了全新的思路或手段，必将推动“为官不为”的生态治理。
参考文献：
[1]王敬波.行政不作为的治理之道[J].中国行政管理，2016，（1）.
[2]为官不为[EB/OL].百度百科，[2017-7-1].
https：//baike.baidu.com/item/%E4%B8%BA%E5%AE%98%E4%B8%8D%E4%B8%BA/16192060？fr=aladdin.
[3]习近平在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话[EB/OL].人民网，（2016-05-10）.http：//cpc.people.com.cn/n1/2016/0510/c64094-28337020-4.html.
[4]张志杰.为官不为现象的治理对策[J].人民论坛，2016，（9）.
[5]桑艳军.大力整治“为官不为”的几点对策建议 [J].前进论坛，2016，（1）.
【责任编辑：张亚茹】