我国信访制度初探

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我国信访制度初探

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TOC \o "1-3" \u 摘 要 2

引 言 3

第1章 信访制度概述 4

1.1信访的概念 4

1.2中国信访制度的特征 4

1.2.1信访主体的多方性 5

1.2.2 信访内容的多样性 5

1.2.3 信访形式的灵活性 5

1.2.4 信访效力的直接性 5

1.3 信访制度的意义 6

1.3.1 它为公民参与政治、表达权益和实行监督提供了制度化的保障 6

1.3.2 它是构建和谐社会的重要内容 6

1.3.3 它是执政党贯彻群众路线的具体实践 7

第2章 我国信访制度的现状及困境 8

2.1 我国信访制度的立法现状 8

2.2 信访制度的困境 9

2.2.1 信访体制松散 9

2.2.2 信访机构错位 9

2.2.3 信访程序缺失 10

2.2.4 信访功能错位 10

2.3 信访制度困境梳理 10

第3章 信访制度的重构 12

3.1 党政信访制度改革:整合党政信访组织体系,弱化信访的救济功能 12

3.2 人大信访制度改革:强化人大信访监督功能,建立人大监督专员制度 13

3.2.1 人大监督专员从属于最高国家权力机关,这一特殊地位便于其处理案件 13

3.2.2 人大监替专员制度作为一种非讼救济手段,具有廉价、便捷、相对公正的优点 14

3.2.3 建立人大监督专员制度并不牵涉重大的体制变动. 14

3.3 司法信访制度改革:确立司法权威,涉法诉讼类信访案件统一纳入司法轨道 15

3.4 完善与信访组织体系相配套的运行机制 15

3.4.1 建立有效的党政信访监察机制 16

3.4.2 构建统一的信访网络平台,实现资源共享. 16

3.4.3 建立公共法律援助机构,为信访者开展法律支持 16

3.4.4 培养职业化的专业人才,构建信访的法律职业共同体 17

总结和探讨 18

摘 要

信访制度作为我国一项具有悠久历史渊源和社会基础的公民政治参与和民意表达的政治制度,在不同的历史阶段都发挥了沟通国家与公民相互关系的桥梁与纽带作用。但是,随着我国经济迅速发展和社会体制转轨,剧烈的社会冲突导致信访活动的激增,信访制度在众多的矛盾和过多的期望面前,显现出对问题解决的不力和对时代发展要求的不适应,信访制度走到了一个制度变迁的关口,信访制度的重构成为目前国家和社会关注的一个热点。本文通过对信访的概念和我国信访制度的现状与困境入手,对信访的功能进行了归纳与分析,并以此为基础尝试对我国信访制度进行重构。

本文共分为三个部分:第一部分着重阐述了信访的基本制度。从信访的概念、中国信访制度的特征、信访制度的意义这三个方面进行了总结和分析。信访是我国公民参与政治、表达权益和实行监督的制度化的保障,经历了50余年的风风雨雨,在社会发展的不同历史阶段都发挥着不可替代的作用。第二部分是我国信访制度的立法现状及困境的考察。我国宪法第二十七条和第四十一条是有关公民监督权的规定,一般被认为是信访制度的宪法依据,但是我国的宪法条文中并未直接出现信访的字眼。目前主要依据的是国务院95年颁布05年修订的《信访条例》,该条例确立了信访制度的五项基本原则,确立了信访的主要制度、信访人的权利与义务、信访事项的受理和办理、信访的责任等方面,将我信访初步纳入了法制的轨道。同时,大部分省级和部分较大的市级人大也根据本地区的实际情况,制订了相应的地方信访立法,我国信访制度的立法体系初步形成,但是在信访的体制、机构、程序和功能等方面存在不少问题,亟待解决。本文的最后一部分是在前文的基础上对信访制度的重构提出一点设想。要充分的发挥信访的功能就必须有效地整合信访资源,根据党政、人大、司法各自的性质重整信访组织体系,确定功能重心,努力探索信访救济与司法救济的契合点,将信访制度纳入法治的轨道。要整体推进党政信访制度、人大信访制度和司法信访制度改革,形成三位一体、各司其职的信访新格局。

关键词:信访;信访功能;救济;重构

引 言

中国信访制度的雏形出现于上世纪五十年代初,从那时起它作为表达民愿、参与政治和解决纠纷的一种特殊手段,在化解社会矛盾、稳定社会秩序方面发挥了重要作用。信访制度是中国特有的一种人权救济方式,它的功能也是随着时代发展而不断变迁。但是近几年来由于信访体制不顺,机构庞杂;信访功能错位,责重权轻;信访程序缺失,立法不规范以及信访人的法律救济意识淡薄等诸多原因,致使信访作为一种非诉救济方式却很难再实现其化解纠纷、救济权利的目的。

信访制度在众多的矛盾和过多的期望面前,显现出对问题解决的不力和与时代发展要求的不适应,信访制度走到了制度变迁的一个关口,信访制度的重构成为是目前国家和社会关注的一个热点。用百度搜索一下,与“信访制度”一词有关的报道有 22,200 篇之多,而与“信访”一词的相关报道则达到了 1,510,000篇之多。信访问题已经构成了影响社会稳定的重要因素,成为我国社会转型过程中各方关注的焦点之一。

因此,在新的历史条件下,需要对信访制度进行必要的反思和重构,不断规范信访制度,通过分析信访制度的概念特征、我国信访的现状和功能的归纳与分析,进一步探讨中国信访制度的运行模式。

第1章 信访制度概述

1.1信访的概念

传统观念认为,信访是人民群众通过写信或者面谈的方式,向党政机关、人民团体、电台报社等组织或领导人反映情况,对党和国家的各项工作及工作人员向负责人提出批评、表扬或建议。

 胡平仁:《法理学基础问题研究》中南大学出版社2001年,第244页根据2005年5月1日施行的新修订的《信访条例》,信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式,向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况,提出建议、意见或者投诉请求,依法由有关行政机关处理的活动。通过对信访概念的界定,笔者则认为信访制度是指,公民、法人和其他组织采用法定形式向各级政府及相关部门提出相应请求,依法应当由有关机关处理并由被信访人作出响应的互动行为过程中所形成的法律制度。信访制度可归于“公共行政”的范畴,因为就最广泛的意义而言,“公共行政”不仅包括立法、司法,而且包括受到法律规范制约和授权等限定的政府活动。信访表现在行政领域,是现代国家为公民提供的一种补救措施,公民通过获得司法行政中的补救,以保护自身权益。

 [德]马克斯·韦伯.《论经济与社会中的法律》.北京

胡平仁:《法理学基础问题研究》中南大学出版社2001年,第244页

[德]马克斯·韦伯.《论经济与社会中的法律》.北京:中国大百科全书出版社,1998年,第44页

1.2中国信访制度的特征

信访制度是一种补充救济制度,和一级政府庞杂的职能机构相比,信访机构本身简单得多,比如我国国家信访局只有办公室、来访接待室、研究室、督察室等部门,不是日常处理纠纷的机构,并不具备处理具体问题的能力。从信访制度本义上讲,当事人只有在对政府部门的行政行为不满意的时候才会到信访机构提出意见、建议或者投诉。它是对行政机关的监督,也是处理个别社会问题的制度安排。信访救济是行政救济,信访人向行政机关提出意见、建议和投诉请求,通常由行政机关自己、上级部门或者专门机构负责处理,属于一种行政性的补充救济制度。它与正式的行政复议和司法救济不一样。通常而言,信访制度处理问题较司法程序更为简便快捷,节约成本。另外构成信访制度的信访主体、信访内容和信访形式也决定了它的独特性。

1.2.1信访主体的多方性

信访是在信访人、信访受理人以及被信访人等多方主体参与下进行的。从信访法律关系参与者的角度来看,信访主体是指参与信访法律关系,依法享有信访权并承担相应义务的组织或个人。信访是信访人、受理人以及被信访人等多方主体之间的互动行为。所以,信访主体应当包括提起信访的信访人、受理人和被信访人。其中应当强调的是被信访人也是信访的主体,被信访人是指其行为已经或可能影响相对人合法权利,经信访人提起信访,受理人依法作处理,而应该作响应的公民或其他组织。被信访人作为信访主体的身份其原因在于信访理论应当是建立在“多向互动模式”的基础上,只有承认被信访人信访主体身份,并确立“多向互动模式”才能更好地完善我国信访制度。

1.2.2 信访内容的多样性

与行政复议、行政诉讼等行政救济制度相比,信访作为监督国家机关、保护公民合法权利的制度,其内容具有广泛性,远远超过我国行政诉讼、行政复议的受案范围。根据法律规定,行政诉讼的受案范围仅限于除国家行为、抽象行政行为、内部行政行为以及行政终局裁决行为以外的部分具体行政行为,行政复议的受案范围通常也只限于部分具体行政行为以及较少的抽象行政行为。但信访的内容则包括国家机关及其工作人员的职权行为和与职权有关的行为,不仅包括违法行为,也包括合法行为;在合法行为方面不仅包括向被信访人献计献策的,也可包括对被信访人的合法而不合理行为提出批评、意见或要求;不仅可以对被信访人现在的行为实施信访,也可以对其过去行为和未来的可能行为实施信访。

1.2.3 信访形式的灵活性

信访形式是指公民、法人或其他组织向各级党政机关及其工作人员反映情况,要求解决问题所采取的方式、方法。信访的基本形式有书信和直接面谈两种。随着公民参政意识、维权意识的增强,公民参政、维权的手段以及政府管理手段的多样化,信访形式也不断增多。尤其是新修订的信访条例新增加了“电子邮件”这一信访形式,并且强调了政务信息网络化和电子政务在今后的信访工作中将被充分利用。

1.2.4 信访效力的直接性

信访是人民群众直接行使民主权利的体现,是公民直接向各级国家机关反映意愿的形式,具有直接效力性。公民通过信访可以直接地、不受限制地与党和国家机关通信或见面谈话,提出各种要求,表达各种愿望,对工作提出意见,反映各种情况,对党政机关及其工作人员提出建议或批评。

1.3 信访制度的意义

1.3.1 它为公民参与政治、表达权益和实行监督提供了制度化的保障

“民主制度作为一项决策制度是效率不高的,但是,它的非政治性的副作用足以证明它是合理的。如果我们想要社会充满活力和兴旺发达,普遍参与政治生活是我们必须支付的代价;除此之外,别无选择。” [美]埃尔斯特.潘勤译.宪政与民主:理性与社会变迁研究[M].上海:三联书店出版社,1997-114.信访就是一种公民普遍参与政治生活的途径,它同时承载着百姓的利益表达和对公权力机构和人员的监督职能。谈到信访的重要性,1945年夏毛泽东在延安会见民主同盟和民主建国会的创始人黄炎培时曾有过一段被载入史册的对话。黄炎培说:“我生六十余年,耳闻的不说,所亲眼见到的,真所谓‘其兴也勃焉’,一人,一家,一团体,一地方,乃至一国,不少单位都没有跳出这周期律的支配力。大凡初时聚精会神,没有一事不用心,没有一人不卖力,也许那时艰难困苦,只有从万死中觅取一生。既而环境渐渐好转了,精神也就渐渐放下了。有的因为历时长久,自然地惰性发作,由少数演为多数,到风气养成,虽有大力,无法扭转,并且无法补救。也有为了区域一步步扩大了,它的扩大,有的处于自然发展,有的为功业欲所驱使,强求发展,到干部人才渐见竭撅、艰于应付的时候,环境倒越加复杂起来了,控制力不免趋于薄弱了。一部历史,‘政怠宦成’的也有,‘人亡政息’的也有,‘求荣取辱

[美]埃尔斯特.潘勤译.宪政与民主:理性与社会变迁研究[M].上海:三联书店出版社,1997-114.

中共中央办公厅信访局、国务院办公厅信访局.中国信访写真[M].北京:中国工人出版社,1998.10.

1.3.2 它是构建和谐社会的重要内容

党的十六届四中全会提出了构建和谐社会的目标,明确指出要“坚持最广泛最充分地调动一切积极因素,不断提高党的构建社会主义和谐社会的能力”,这里面就包括了做好信访工作的能力。实践证明,与时俱进地做好信访工作,是构建社会主义和谐社会的有效途径之一。胡锦涛总书记提出了构建社会主义和谐社会的六点基本特征。其中“安定有序”就是一条重要指标。和谐本身是一种有序状态,和谐社会必定是运行有序的社会。同时,和谐社会也是一个目标。现在,我们正处于特殊的历史发展阶段,不同社会群体的利益冲突、各种社会不安定因素日益凸显。近年来中央及各地信访量激增,表明目前我国社会仍蕴藏着大量的社会矛盾。这些矛盾处理得好,即可顺利进入更高发展阶段的轨道;但若处理不当,造成矛盾激化,就有可能导致社会发展陷入停滞,甚至倒退。要保持社会稳定,必须使社会不同行业、不同阶层、不同群体的利益关系得到妥善调整,人民内部矛盾得到正确处理。信访工作肩负着正确处理人民内部矛盾,维护人民群众的合法权益,维护社会稳定的重要职责。作为一个沟通渠道和协调机制,信访工作在解决人民群众信访问题,化解社会矛盾,协调群众利益方面,发挥着其他工作不可替代的作用。近年来取得的信访工作成果充分证明:信访工作做得好,则社会稳定、经济发展;信访工作出现问题,就会严重影响经济社会发展和人民生活水平的提高。这说明信访工作在构建社会主义和谐社会方面不仅可以大有作为,而且必须有所作为。

1.3.3 它是执政党贯彻群众路线的具体实践

“从群众中来,到群众中去”是我们党的群众路线,它同无产阶级的认识路线是一致的。相信群众,依靠群众,密切联系群众,是我们党战胜任何困难,取得胜利的根本保证,在革命战争年代是如此,在改革开放和社会主义现代化建设中依然是这样。作为我们党和政府发扬民主、体察民情、联系群众的重要渠道的信访工作,在我国建立社会主义市场经济体制的新时期应当发挥更大的作用。“从群众中来”就是发现问题,“到群众中去”是为了解决问题。信访就是这一路线的具体实践形式。“从群众中来”就是通过信访了解社情民意,“到群众中去”就是根据信访采集的信息完成决策,服务社会。

第2章 我国信访制度的现状及困境

2.1 我国信访制度的立法现状

对我国信访制度的立法现状进行考察,首先想到的是我国宪法第二十七条与第四十一条。宪法第二十七条第二款规定:“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务。”第四十一条第一款规定“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利,但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害”。该条第二款规定“对于公民的申诉、控告或者检举,有关国家机关必须查清事实,负责处理。任何人不得压制和打击报复”。这两条一般被认为是有关我国公民监督权的规定,信访制度作为公民监督权一种重要的实现途径,宪法的规定就为我国信访制度提供了合法性基础,使其具有了根本法依据。在具体规范信访制度的立法中,目前我国最主要是国务院于 1995 年颁布并在 2005 年修订的《信访条例》,该条例确立了信访制度的五项基本原则,即方便信访人的原则;属地管理、分级负责,谁主管、谁负责的原则;依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则;治标与治本相结合的原则;责任原则等。

 汪永清主编:《信访条例释义》,中国法制出版社

汪永清主编:《信访条例释义》,中国法制出版社 2005 年版,第 4-8 页。

对我国初步形成的信访立法体系进一步分析可以发现,信访制度作为我国一项重要的政治参与和解决争端的机制,信访立法状况与其在社会生活中的重要性不相适应。虽然我国宪法的规定为我国信访制度的构建提供了根本法上的依据,但由于宪法规范的抽象性,在信访的实际工作不具有可操作性。而且宪法条文中并没有直接出现“信访”或者“信访制度”的字眼,信访制度的宪法依据具有间接性的特点。另外,公民监督权同公民的政治参与并不是完全等同的概念,而我国的信访制度中还具有公民权利救济和政治统治等多种功能,仅仅依据宪法的规定来规范我国信访制度是远远不够的。

对我国信访立法体系中的其他法规规范进行考察,信访立法的一个突出的问题是信访立法层次较低。据资料显示,我国建国以来关于信访的文件规定有:1951年 6 月 7 日,政务院发出的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》;1957年 5 月,第一次全国信访工作会议起草的《中国共产党各级党委机关处理人民来信接待群众来访工作暂行办法(草案)》;1978 年和 1982 年,全国召开两次信访工作会议发布了《党政机关信访工作暂行条例(草案)》;1987 年中纪委发布《中央纪律检查委员会关于处理检举、控告和申诉的若干规定》;1995 年国务院颁布,2005 年修订的《信访条例》。可以看出,从法律地位上分析,最高层次只属于行政法规,并非经过全国人大通过立法程序制定发布的国家法律,大多是一些规定和条例而已。

 张友直、李世源:《

张友直、李世源:《“依法治访”与我国信访制度的改革》,载《湖南社会科学》2002 年第 6 期。

2.2 信访制度的困境

2.2.1 信访体制松散

在我国信访制度中,从中央到地方,各级党委、人大、政府、立法机关、司法机关以及政府相关职能部门,均设有信访工作机构。有叫信访局、信访办的,有叫信访工作局、信访室的,还有一个党政机关同时有两个信访机构。有些地区甚至在社区居委会也挂牌设立这一机构,叫社区信访接待室。一些相关职能部门内部也设有信访机构,名称也不一样:接待处、接访处、设诉中心、举报室等。虽然信访部门众多,但并未形成统一协调机制。党政机关的信访机构与政府相关职能部门的信访机构之间职能交错,缺乏内在的沟通和协调、信息不共享,信访资源被大量浪费闲置。有时对一些信访案件常出现多重受理或相互推诿的现象。信访干部形象指出,信访办是“什么都管,什么都管不了;什么都不能不管,什么也都可以不管。”一些信访机关对于人民上访并未切实有效处理,相反因官僚主义等原因导致一些更严重后果,使得对于每一件上访案最终并不必然得到一个最终结果,因而这一制度实践起来常常又陷入矛盾的怪圈。(据对 632 位进京上访农民的调查,他们走访的部门平均在 6 个以上,最多的达到 18 个。其中主要有国家信访局、全国人大常委会、最高法院、中纪委、公安部、最高检察院、国土资源部、农业部、民政部等等。)

2.2.2 信访机构错位

信访制度所反映的内容具有广泛性及复杂性,使得社会矛盾集中体现于信访机构中,信访制度承载了整个社会制度变革及社会稳定的重任,信访机构错位、越位的现象屡见不鲜。从信访的处理来看,有相当一部分信访事项的处理运用的是法治以外的方式,或强压,或妥协,或哄骗等。面对大量的群体信访或矛盾激化的各类个体信访,上有领导指令化解的压力,下有群众极端不满的怨气,信访部门在解决信访事项的过程中处于两难的境地。在这种工作状况下,信访机构错位、越位的现象屡见不鲜,执政者预期的社会稳定的目标非但没有实现,反而陷入一种更为可怕的恶性循环之中。极少数信访人吃准了政府要稳定的“软肋”,“大闹大解决,小闹小解决,不闹不解决”的手段在实践中屡试不爽,并为更多的信访人所效仿,带来社会负面效应。

周梅燕:《理性求解中国信访的制度困境》,新华网 htpp://

2.2.3 信访程序缺失

现行信访制度在程序上存在重大缺失,立案和答复均具有十分的随意性。信访所反映的问题要看领导脸色行事,靠上级批示来解决,而为了强化各级领导的责任,各地还建立了“各级信访工作领导责任制和责任追究制”,虽然客观上讲,这种信访领导体制对各级党政重视信访问题起到一定的作用,也解决了一些问题。但由于某些地方政府为了抑制住上访的增加和升级,会采取各种手段对信访群众进行打击甚至政治迫害。我国信访制度的困境之一是信访程序缺失,立案不规范,终结机制不完善,不断诱发较严重的冲突事件。

2.2.4 信访功能错位

回顾我国信访制度的建立和发展历程,客观上看,它作为在我国全能主义政府时期一种收集和反映民情的制度设计,在听取社会民众呼声和实现社会公正等方面起到了重要的作用。但同时我们也当看到,在制度设计之初就处于我国的法律系统之外,实际上是一种反映民情和解决民众要求和问题的“制度外的正式制度”。当传统的计划经济体制向市场经济体制变革到一定阶段,国家和社会的宏观体制转型期出现并逐步进入关键期后,信访制度的边际收益开始逐渐递减,甚至于出现了“负收益”。

 袁方成:《公民权利与法治框架下的信访制度改革》,学说连线

袁方成:《公民权利与法治框架下的信访制度改革》,学说连线 ,2005 年 1 月

2.3 信访制度困境梳理

我国信访制度是一个充满了悖论和矛盾的制度。一方面,国家一直强调要打破官僚主义的阻碍,不能对正常的上访群众搞拦堵;另一方面,国家又一再要求把各种问题解决在基层,要尽量减少越级上访、集体上访和重复上访。

 应星:《新中国信访制度的历史》,载《瞭望东方周刊》2003 年第 4 期。信访工作是党和政府联系群众、了解社情民意的主要渠道,但在现实生活中许多群众热衷于信访或越级上访,不少人错误地把上访看成是解决问题的最佳办法,许多基层就可解决或本该法律部门解决的问题,却非要找领导、找政府,甚至不惜千里迢迢上省城、进京越级上访和集体上访。这不仅给社会带来了新的不安定因素,而且使许多地方的党政领导穷于应付没完没了的上访,很大程度上分散了他们的精力。信访制度所处的尴尬地位使得其矛盾突显,而对信访制度的困境进行梳理,对信访的权力定位显得尤为重要。

应星:《新中国信访制度的历史》,载《瞭望东方周刊》2003 年第 4 期。

我国信访制度所面临的困境是多方面的原因所导致,既有制度本身设计不合理的原因,也有争议机制相互协调的原因。就信访制度本身而言,信访体制不顺,机构庞杂,缺乏整体系统性;法律对信访案件的处理大多没有规定严格的实体标准;信访程序缺失,立案不规范,终结机制不完善等原因。就我国整个救济、监督和解决争议机制而言,机制缺乏整体设计,在整个救济、监督和解决争议的机制中,有些环节基本没有运作起来,或者没有发挥应该发挥的作用。

 姜明安:《信访制度及其解决争议的机制应该创新》,载《法制日报》2004 年 2 月 12 日第 8 版。但是,我国现行信访制度最大的问题是功能错位。“信访制度本质应该是收集和传达老百姓民意的一种制度设计,相当于一个秘书的角色。但现在却成了老百姓最后一种救济方式,而且被视为优于其他行政救济甚至国家司法救济的最后一根救命稻草。” 苏永通:《中国信访制度实行 50 多年走到制度变迁关口》,载《南方周末》 2004 年 11 月 04 日。信访制度所存在的问题从根本上讲是因为信访制度的功能错位问题。现行信访制度作为一种正式制度所具有的职能主要有两个方面:政治参与与权利救济,但在实践中,不仅存在出现

姜明安:《信访制度及其解决争议的机制应该创新》,载《法制日报》2004 年 2 月 12 日第 8 版。

苏永通:《中国信访制度实行 50 多年走到制度变迁关口》,载《南方周末》 2004 年 11 月 04 日。

信访问题涉及到各个方面,使信访机构承受了太大的社会责任。从理论上来讲,国家的司法救济才是公民权利救济最为主要的形式,在实践中民众更多地相信信访并把其作为最后的希望所在。各地不同程度的司法不公导致公民不能得到正常的司法救济是其主要原因,而依靠“清官”为民做主的社会传统也成为促成信访的重要因素,报警、求助和施压是农民进京上访的主要目的。在一定的程度上,信访制度因具有中国传统社会长期存在的“人治”思想这一基础,所以它作为一种民情上达、申冤维权的特殊通道,对社会起着安全阀,对老百姓起着宽慰剂的作用。但这种试图用行政救济替代司法救济的一个严重后果就是在客观上会消解国家司法机关的权威这一现代社会治理的基础。

因此,信访制度走到今天制度变迁关口的根本原因在于固有的制度设计与期所承载的功能之间发生了严重的功能错位,现有制度的运行非但不能实现其功能,反而带来了相反的后果,对于信访功能的重新认识与准确定位是分析和建构信访制度的关键所在。

第3章 信访制度的重构

从信访制度的传统根源和重要作用出发,信访制度的确需要继续予以重视和加强,但不能包打天下。希望通过信访制度来化解、处理总量庞大的社会矛盾和纠纷,是不现实的;而且信访制度绝不能超越法律的轨道,过度依赖于领导批示的处理模式有悖于法治建设的要求。现行信访制度在实际运作中与法治的张力,决定了该制度的过渡性。信访问题解决的根本出路,在于民主和法治。有鉴于此,改革既不能采取“休克疗法”,大刀阔斧削弱甚至干脆取消信访制度;也不能简单地强化信访部门的权力,通过提升信访部门的权威来予以实现。必须充分挖掘信访制度的积极功能,有效地整合信访资源,根据党政、人大、司法各自的性质重整信访组织体系,确定功能重心,努力探索信访救济与司法救济的契合点,将信访制度纳入法治的轨道,为民主政治和法治社会下的制度创新留出可能的空间。基本的改革思路是,在党政信访机构合一的基础上,进一步完善政府内部的信访体系,通过信访机构的利益表达和纠纷化解实现行政系统的内部监督;提升人大的信访权威,通过群众信访实现对“一府两院”的监督;将涉及诉讼的案件从原来信访中剥离出去,并把之完全纳入规范处理的司法轨道,同时加强人大、社会各界对司法机构处理信访案件的监督。总之,要整体推进党政信访制度、人大信访制度和司法信访制度改革,形成三位一体、各司其职的信访新格局。

3.1 党政信访制度改革:整合党政信访组织体系,弱化信访的救济功能

党政信访机构的功能重心,应立足于作为一个利益表达和内部监督机制,实现民众与党委、政府机关之间的信息沟通,促使完善深入了解民情、充分民意的有效机制,依靠其行政权威化解求决类信访所涉及的政府与民众的矛盾纠纷,以将信访纳入法治的轨道,达到行政系统内部监督和纠纷化解的目的。同时,要弱化甚至逐步废除党政信访机构的权利救济功能。从上述职能定位出发,有必要进一步整合党政信访组织体系。一是设立党委、政府“纪检(监察)信访局”.鉴于现行体制下党政信访机构已经基本合并,实行两块牌子、一套班子的管理方式,在此基础上,可将党政信访机构并入同级纪检(监察)部门,重组设立“纪检(监察)信访局”,作为同级党委和政府的常设机构。纪检(监察)信访局的信访职能不再统揽一切,而是专门受理涉及政府行政管理领域及公共事业运营机构的各类投诉和求决,凡涉法诉讼类信访案件,接受后统一移交司法机关处理;二是建立面向全社会的统一接访“窗口”.取消党政职能部门的信访内设机构,在各级纪检(监察)信访局具体按职能设立党风政纪、劳动保障、国土资源、建设、社会管理等窗口,有关部门派人常驻,按照“统一登记、归口接待、综合协调、一门办理”的原则,及时、妥善受理群众的来访,以更好地整合信访资源,解决多头信访、多头办理的问题;三是强化信访机构相应的职责权限。长期以来,各级党委、政府信访机构大多仅仅是充当“传声筒”的角色。从提高运转效能的角度,适当扩大信访机构的权力是有必要的。要根据党政信访机构承担利益表达、纠纷化解机制的定位,赋予相应的交办权、建议权和监督权。党政信访机构有权对群众投拆的问题在党委、政府的领导下依法进行独立的调查和取证,各职能部门必须予以配合。对调查属实的事项,党政信访机构有权督促有关部门在规定时间内按要求办理;对不予办理或办理不力的单位,可向上级报告,包括经批准后向社会公布。

3.2 人大信访制度改革:强化人大信访监督功能,建立人大监督专员制度

人大是我国最高国家权力机关。全国人大和地方各级人大信访工作受理的范围主要是人民群众的申诉控告案件,其主要职责是为人大及其常委会履行立法、监督、任免和决定职权服务。因此,应当改变人大信访机构直接处理各类信访事项的行政化处理模式,在扩大人民群众参政议政渠道的同时,完善和发挥人大代表参与信访处理的制度,逐步形成以代表为信访处理主体的新机制。人大信访机构应当作为代表的信访助理,为代表处理信访事项提供法律、政策等专业知识辅助工作。人大信访制度改革的基本方向是,将公民的利益诉求直接导向人大代表,由人大代表来代表自己的选民表达和聚合利益,使其按照“人民—代表—政府—人民”的顺序进行运作。这一制度设计的长远效果在于,使代表制政府能按照制度设计的初衷良性运作:其短期的优势则可以使分散、无序的利益表达有一个理性的聚合通道,通过公民与代表的个别接触来化解大规模非理性参与所带来的政治震荡,从而更好地实现权力机关对“一府两院”的监督。随着政治体制改革的推进和法治的健全,借鉴发源于北欧国家的议会监督专员制度,建立符合我国国情的人大监督专员制度,是人大信访制度改革的重要路径,而且这一制度设计符合当前人大代表专职化的改革思路,在我国现行制度框架之内具有可操作的空间。

3.2.1 人大监督专员从属于最高国家权力机关,这一特殊地位便于其处理众多来源不同、成因各异的案件

全国人大作为国家最高权力机关,其代表的构成极具广泛性,涵盖了党、政、军、法、检等系统的人员,拥有对国家机关的监督权。设立人大监督专员,主要是处理与国家机关有关的案件,他不享有撤销或改变被监督机构原决定的正式权力,也不能直接命令某一公共机构作出某种形式的行为 黎军:“瑞典议会督察专员制度简介”

黎军:“瑞典议会督察专员制度简介” 《政治与法律》2002年第4期第45-50页。

扶松茂:《创建中国的行政监察专员制度》 《党政论坛》2003年第6期 第32-34页。

3.2.2 人大监替专员制度作为一种非讼救济手段,具有廉价、便捷、相对公正的优点

人大监督专员制度之所以能够作为一种有别于诉讼、仲裁和复议的救济手段而独立存在,正在于它可以弥补后者的不足。其优于诉讼和仲裁之处,在于更为廉价便捷,使公民易于接近:其优于行政复议之处,则在于是一种来自于加害者外部的力量,公正性更加值得信赖。同时按照我国法律,并非所有纠纷都能为诉讼、复议等程序所受理,创设一种新的途径来弥补这一空白就更加显得必要。当然,在一个案件受到法院管辖之后,监督专员的救济便应当被排除;而当申诉者通过监督专员未能获得满意结果,却可以继续向法院起诉。监督专员制度具有救济手段的“非讼”属性,并不意味不能过问司法人员的违法犯罪行为,只要监督不涉及法官具体裁判内容即可,也就是说,监督的目标应在法官的违法犯罪行为,并非诉讼的实体内容本身。

3.2.3 建立人大监督专员制度仅需对我国宪法的既有规定略作调整即可,并不牵涉重大的体制变动.

按照《宪法》第七十一条的规定,“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会认为必要的时候,可以组织关于特定问题的调查委员会,并且根据调查委员会的报告,作出相应的决议,调查委员会进行调查的时候,一切有关的国家机关、社会团体和公民都有义务向它提供必要的材料”。

我们只需将这种调查委员会加以改造,将其规定为以监督专员主持、实行首长负责制的常设机关,就可以为人大监督专员的设置提供宪法基础。需要明确的是,设立人大监督专员有助于把长期以来被虚挂起来的人大监督权落到实处,并不涉及国家权力的重新分配和国家体制的重大变动。而且该制度的设计与近年来呼声很高的人大代表专职化这一改革思路相契合,因此有着较好的民意基础。

3.3 司法信访制度改革:确立司法权威,涉法诉讼类信访案件统一纳入司法轨道

司法审查在现代法治国家被视为实现社会公正的最后一道屏障。正因如此,我国法律规定某个纠纷一经司法管辖即排除复议、仲裁等其它解决方式的介入,

而从目前看来,司法管辖的这种排它效力在信访领域似乎并不发生作用。据中国社科院于建嵘教授课题组的问卷调查,632位上访者中竟有401位在上访前已到法院起诉过,其中法院不予立案的占42.9%,认为法院不依法裁判而败诉的占54.9%.抛开那些本不应属于法院管辖的部分,已经司法裁判的案件仍占据相当高的比例。何况法院、检察院本身也在进行类似的信访工作,人们又常常将向司法机关上访和向它提出申诉混同起来。党政、人大信访机构对涉法诉讼案件的处理,固然能为少数人带来权利和义务的最终公正,却牺牲了更多权利和义务的最终公正。一个司法裁决无法成为权利义务最终确定标准的社会,距法治的标准无疑十分遥远,过分执着于对公正的追求而不甘为法治付出必要的代价,最后所付出的代价将更加沉重。因此,司法机关信访制度改革应纳入整个司法体制改革的大框架之中。确立司法权威是社会稳定的法治内容,在全社会形成尊重司法判决,树司法最终裁判权威的氛围,改变现有的涉法诉讼类信访案件按行政化信访处理的模式,将其纳入正常的审判监督程序之中并加以必要的限制。同时,让权力机关监督、社会监督与法律监督结合起来,促进司法公正,维护司法权威。

有鉴于此,当前必须建构一个党政、人大与司法机关的信访案件传送机制,将所以涉法诉讼类信访案件统一纳入司法轨道。各信访部门不再受理尚未作出最终裁判的涉法诉讼案件。对于尚未终审、仍有上诉余地的信访案件,包括党政、人大系统在内的所有信访部门一律不再受理,并直接告知信访者其上诉的权利与途径,以免贻误上诉期限。各信访部门也不再受理已经作出最终裁判的涉法诉讼案件。应当指出,党政和人大信访部门固然不应再受理此类案件,法院、检察院也应严格区分信访与申诉的界限,经过终审的案件仅能申诉,而不应上访。鉴于重审制度所带来的“滥讼”、“缠讼”,也应作相应改革,在对当事人申请再审规定期限的基础上,对法院自行发现的再审与检察院抗诉引起的再审,也应在期限与次数上作出限制。当然,为了在可能的情况下减少错误裁判给公民带来的损害,有必要建立其他辅助制度,使当事人的申诉更有效果,如设立公益律师或实行错案风险代理都是值得考虑的选择。

3.4 完善与信访组织体系相配套的运行机制

党政、人大、司法三大信访体系要实现良性互动和有效运作,需要完善相应的配套机制,通过合理的制度安排和机制来实现信访体系的整合,从而建构一个与现代法治社会相契合的新型信访格局。

3.4.1 建立有效的党政信访监察机制

按照垂直管理的思路,建立健全信访监察工作机制。一是设立党委、政府“纪检(监察)信访局”.鉴于现行体制下党政信访机构已经基本合并,实行两块牌子、一套班子的管理方式,在此基础上,可将党政信访机构并入同级纪检(监察)部门,重组设立“纪检(监察)信访局”,作为同级党委和政府的常设机构。纪检(监察)信访局的信访职能不再统揽一切,而是专门受理涉及政府行政管理领域及公共事业运营机构的各类投诉和求决,凡涉法诉讼类信访案件,接受后统一移交司法机关处理;二是建立面向全社会的统一接访“窗口”.取消党政职能部门的信访内设机构,在各级纪检(监察)信访局具体按职能设立党风政纪、劳动保障、国土资源、建设、社会管理等窗口,有关部门派人常驻,按照“统一登记、归口接待、综合协调、一门办理”的原则,及时、妥善受理群众的来访,以更好地整合信访资源,解决多头信访、多头办理的问题;三是强化信访机构相应的职责权限。长期以来,各级党委、政府信访机构大多仅仅是充当“传声筒”的角色。从提高运转效能的角度,适当扩大信访机构的权力是有必要的。要根据党政信访机构承担利益表达、纠纷化解机制的定位,赋予相应的交办权、建议权和监督权。党政信访机构有权对群众投拆的问题在党委、政府的领导下依法进行独立的调查和取证,各职能部门必须予以配合。对调查属实的事项,党政信访机构有权督促有关部门在规定时间内按要求办理;对不予办理或办理不力的单位,可向上级报告,包括经批准后向社会公布。

3.4.2 构建统一的信访网络平台,实现资源共享.

为提高信访效率,增加信访工作的公正性和透明性,要充分利用现有政务信息网络资源,建立全国信访信息系统,实现各地区、各部门信访信息系统互联互通、资源共享,为信访人在当地提出信访事项、查询信访事项办理情况提供便利。信访工作机构或有关工作部门应当及时将信访人的投诉请求输入信访信息系统,信访人可以持行政机关出具的投诉请求受理凭证到当地人民政府的信访工作机构或有关工作部门的接待场所查询其投诉请求的办理情况。这样的做法也可以给上访群众一个明白的答复,因为所有上访处理案件已经联网,对于同一类信访案件,可在网上查到普遍的解决方案,避免了因办案人员自身因素或对政策、法规的不同理解造成处理结果的不公正性。

3.4.3 建立公共法律援助机构,为信访者开展法律支持

在党政和人大信访机构内设立公共法律援助机构,将信访和法律援助有机结合起来,聘请和动员有社会责任感、具备律师资格的人担任公益律师,为涉法上访者提供法律服务。律师和其他法律工作者参与信访可以为处于弱势地位的上访者提供法律服务,提供知识和道义上的支持,可以有效提升公民信访的质量和公民的法治意识。“依法上访”的应有之义,不止是强调上访公民要自觉遵守有关法规规章,也强调政府有义务为上访者提供有效的法律帮助和法律支持。

3.4.4 培养职业化的专业人才,构建信访的法律职业共同体

从信访案件所涉及的问题看,许多信访本身具有法律事实和法律适用的不确定性。缺乏专业知识和经验的信访接待者如果仅仅根据来访者的一面之词,对信访事件作出处理和答复往往会产生偏颇,这是在信息非对称性状态下进行决策的必然结果。而当前党政干部普遍缺乏法律专业素养,在涉及复杂的信访案件时,缺乏职业训练的信访处理人(主要是党政领导)对社会公平和司法公正往往本能地从实体公正的角度进行评判,于是源源不断的信访便自然发生了。反之,如果不是一个同质的集团去操作,那么由于不同人们对法律的实体和程序规则理解不同,从而不可避免地导致紊乱,从而对信访制度的法治进程起到阻碍作用 贺卫方.魏甫华:《改造权力—

贺卫方.魏甫华:《改造权力—法律职业阶层在中国的兴起》,《法制与社会发展》2002年第6期 第24-32页。

总结和探讨

在经济社会转型期的宏观环境中,原本就定位较为模糊的信访制度,面对传统文化取向和现实国民需求,充当了社会矛盾“疏解阀”和“减震器”的作用。信访制度本身是一柄“双刃剑”。它既给广大群众特别是社会弱势群体以希望和慰藉,又经常使人们的期待在经过一轮循环后落空;它既让广大群众深切体会到开明政府的亲民和仁爱,又不免使整个社会更长时期地游离于法治的轨道。信访制度的生命力,在于它毕竟是一艘可能通向“公正”彼岸的小船,但这条船并不能普渡众生,不可能承载太多的心愿。而当人们都把目光盯着这条小船时,却偏偏忘了不远之处其实有一条可能走通的大道。所以,信访制度要摆脱困境,根本出路在于完善民主、健全法治。当社会主义民主得到充分发扬,依法治国基本方略得到切实落实,社会利益协调机制得到科学完善,信访的权利救济功能将不复存在,纠纷解决功能将不断弱化,直至仅仅承担公民利益表达和民意上传的功能。总之,信访制度将随着我国宏观制度的完善而进行组织、功能和结构的变迁。

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