标准预算周期制度与我国预算制度
【摘要】
预算周期不合理是我国预算制度中存在的一个很突出的问题。 本文通过对比
分析我国现行预算周期制度和标准周期预算管理体制， 发现我国制度中存在的问
题，并结合以及外国值得借鉴的办法，提出对我国预算周期制度的改良建议。
【关键词】 预算周期 制度 问题 建议
目
引言 1
准周期 算制度 1
中国 行 算制度存在的 2
外国 算周期制度 5
我国改 算周期制度的建 7
9
参考文章 11
引言
随着经济不断发展和国家经济体制的成熟，国家对预算日益重视，预算周期管理成为一个研究热点。
中国现行的该制度存在的问题日渐暴露。对比标准预算周期管理制度，中国该如何学习借鉴，如何在更高层次上继续深化预算制度改革， 建立符合我国国情的预算管理模式有着十分重要的意义。
一、标准周期预算制度
现在标准预算周期制度越来越受到各国的重视。
据通说解释，“标准预算周期制度是将预算管理中相互关联的各环节从时间序列上划分为三个标准阶段，即“预算编制阶段”、“预算执行与调整阶段”、“决算与绩效评价阶段”，每一阶段具有一定的时间跨度，从预算编制开始到决算完成形成一个标准周期，并加以制度化。”预算
编制阶段一般从每年年初开始 ，在对上年预算执行结果进行绩效评价总结的基础上，测算下一年度预算收支规模和增长速度，编制下一年度预算草案，期限约为 12 个月。预算执行与调整阶段从次年年初开始，组织该预算的执行，并分析预算执行情况，调整预算，时间为
12 个月。最后决算与绩效评价阶段是从第三年年初开始，组织编制本级和汇总下一级决算草案 ，并对预算执行结果进行分析总结和绩效评价，作为编制下一年度预算的依据，期限约为 6 个月。这样算来，标准预算周期跨度应为 30 个月。每一预算年度不同预算管理周期的三个阶段是同时并存的 。下图可以较清晰地说明标准预算周期管理制
度。
①
从上图我们可以得知， 在标准预算周期中， 政府始终是受到预算的限制的，并不存在没有预算的时间点。
而且，“预算执行与修正 “阶段是一个完整的预算年度。
二、中国现行预算制度存在的问题
“预算是经法定程序审核批准的国家年度集中性财政收支计划。
它规定国家财政收入的来源和数量、 财政支出的各项用途和数量， 反映着整个国家政策、政府活动的范围和方向。
”对于是管理国家财政它有着十分重要的作用。而中国的预算周期管理制度非常不合理。
首先，预算编制时间短。预算编制是预算的基础，如果编得不科学、不合理、不规范，预算审查监督就会流于形式，执行时就难以做到按预算来执行，执行的效果就不会很理想。在中国，预算编制从大
① 赵矜娜、王一轲： 《标准周期预算管理与我国现行的预算管理制度》
概预算年度前年 10 月左右开始。根据《中华人民共和国预算法》第
37 条，国务院财政部门应当在每年全国人民代表大会会议举行的
一个月前，将中央预算草案的主要内容提交全国人民代表大会财
政经济委员会进行初步审查。而全国人大是在每年 3 月份召开，这
样算来，整个预算编制过程最多 4、5 个月。基层财政部门预算编制
时间就更短了，甚至有些地区只用一个星期左右完成预算编制工作。
由于时间仓促，信息资料也不完备、不准确，使我国的预算草案缺乏
真实性，也不利于预算的审批和监督。 而预算制度较发达的国家一般
是从年初就开始编制下一年度预算的， 中国某些地方编制预算的时间
也要较为合理，如北京《宣武区财政局标准预算周期管理暂行办法 （对
内）》第五条也明确规定“预算编制阶段为上年 3 月至 12 月，期限
10 个月。”中国国家预算编制实在太仓促，这大大降低了我国政府
预算的科学性。
其次，预算审批不严格。我国《预算法》第十三条明确规定，县
级以上各级人大批准本级预算和本级预算执行情况的报告。 国务院在
全国人民代表大会举行会议时， 向大会作关于中央和地方预算草案的
报告，由全国人民代表大会审查和批准。每年全国人大会一般是 15
天左右，有许多事情需要人大审查表决， 用在审批预算上的时间可想
而知，是少之又少的。而省人大、市人大、县人大、乡镇人大分别只
有 7、4、3、1 天，用于审议预算的时间就更少了。因此人大对预算
的审查只是大体上、粗略地“走过场“，并没有深入审批预算草案。
并且，由于审议时间短， 预算编制部门提交的预算草案也自然非常简
单，一些具体的项目都没有列明。
“就类级科目而言，我国的类级科
目只有 100 多条，相当粗放；而西方发达国家预算的一般都非常细致，
如法国预算仅类级科目就有 1100 多条，款级项级科目的数量更多，
德国预算收入项目有 1300 个，支出项目有 8000 个，预算项目极为详
细。”② 我国预算审批基本上是流于形式，根本没有做到细致、认真、
负责。这极大的影响了后期的预算执行。 许多国家如美国审批时间长
9 个月。
第三，在预算执行方面。这是预算管理的中心环节。我国《预算
法》规定我国预算采用历年制，即从预算年度的 1 月 1 日起至 12 月
31 日止。而事实上，中国每年执行预算是从 4 月份到 12 月份，只有
8 个月。因为待全国人大通过国务院提交的预算草案后这一年的预算
才能真正开始执行， 而此时已经过了预算年度的四分之一， 也就意味着这一年中有大约四分之一的时间是没有预算的， 或者说执行的是未
经法定程序审批的预算 （没有预算授权就不能进行相应的财政收支） ，这就违背了预算的法定性、 严肃性。这是我国预算制度首先要解决的一个问题。
最后，决算阶段。决算是对预算执行的总结。当国家预算执行
进入终结阶段，要根据年度执行的最终结果编制国家决算。我国
一般每年年底到第二年年初编制这一年度的决算，为时 3 个月左
右，到第二年人大会时交全国人民代表大会审批通过。
因此，我国预算周期只有不到 17 个月。
② 钱峻峰、李建军、潘建壮： 《我国预算问题研究》 ，重庆工商大学学报（社会学版） 2006 第 5 期 47 页
预算周期是由几个环节组成的，环环相扣，缺一不可。实际上，
我国并没有一个完全意义的预算周期 , 更没有标准周期预算的法律制
度, 这就对我国预算制度运行及其预算改革效果产生许多不利影响。
“产生这些问题的根本原因是传统的‘大一统’的预算管理模式、不
重视依法理财和长期忽视预算管理效率。 ”③
三、外国预算周期制度我们可以看一下外国的预算制度。
④
以美国和日本为例。
③
刘寒波：《论我国政府预算周期的改进与完善》
④
陈艳利《我国预算编制问题及改革建议》 ，辽宁大学学报
2001 第 6 期 95 页
美国联邦预算管理组织机构中， 行政部门基本是负责联邦预算的
草拟和执行，国会负责预算的审查和监督， 这就使得美国预算的制定、
审查、执行和监督四权分离。美国预算周期历时 33 个月，程序十分
严格：预算编制共 9 个月，即准备预算框架 3 个月；各部门编制预算
3 个月；由美国行政管理和预算局审定部门预算，最终形成总预算需
要 3 个月。美国联邦政府每年向国会报送审批的年度预算及相关材料，有数千页之多，非常细致具体。按照美国联邦法律规定，总统要
在二月份的第一个星期一向国会提交联邦预算草案。 国会会经过 9 个
月时间详细审查提交的预案。美国实行跨年制预算，从本年
10 月 1
日至次年 9 月 30 日，预算执行年度为 12 个月，决算的汇总和审计过程需要 3 个月时间。
再说说日本。日本参与预算编制的有大约 30 个省厅和机构。内阁负责准备预算并提交国会审议， 大藏省负责预算草案编制， 经济企划厅估测下一年经济发展情况， 以作为这一年度预算的可靠基础， 其他机构则根据各自活动情况预计， 想大藏省提出预算要求。
日本政府预算的细化程度也相当高， “以爱知县为例，每年县政府报送审批的预算有两本，一本是概要，另一本是具体的预算，在预算及相关资料中，几乎每个用款单位的每个用款项目都能在其中查到，每个公民都
可以查阅，这就使预算执行有严格的依据，并接受社会的监督。” ⑤ 日
本也实行跨年制，本年 4 月 1 日至次年 3 月 31 日为一个预算年度。预算准备工作从预算年度的上年夏季到预算年度开始前，历时 10 个
⑤ 《标准周期预算制度的实施》
多月，准备十分精细。最后决算 3 个月左右。整个预算周期长达约
27 个月。
四、对我国改进预算周期制度的建议
结合标准周期预算管理制度和国外先进国家预算制度，笔者认为，我国可以从以下几个方面来改善预算周期制度管理。
第一，提前预算编制起始时间。
预算编制的主要任务是可将预算编制的起始时间提前到上年度年初，将预算编制时间由目前的 4、5
个月延长到 1 年。这样可允许财政部有充足的时间对上年度预算执行结果进行分析总结和绩效评价， 并结合本年度预算执行情况测算下一年度预算收支规模和增长速度。
也只有在时间充足的情况下， 预算编制才能更细致、更全面。这样能大大增加我国预算的准确性和科学性，提高预算质量和预算管理水平，使预算落到实处。
第二，改善预算审批时间设置。
立法机构对预算的审批时间应提前到预算年度开始之前，这是各国政府预算制度安排的通则， 因为这样才能解决预算审批与预算执行之间所存在的法律空档问题 。也有人建议，可由各级人大常委会提前审批预算草案， 财政部门先按经人大常委会通过的草案即“临时草案”执行，待正式预算生效后再执行正式预算。但是我们应该看到，两部预算有悖于预算的严肃性和法定性，让民众不知道何时该适用哪部预算， 使预算的公信力减弱。
这并不是解决我国预算问题的根本途径。
在笔者看来， 改善我国预算审批与执行问题的第一种办法是继续实行历年制， 但是将全国人民代表大会提
前至每年年底， 由人大代表审批下年预算； 第二种办法是将我国预算由历年制改为跨年制， 从而使预算年度与人代会审批预算草案衔接起来，这样则人民代表大会召开时间可以不变。
第三，完善预算方面的法律制度，改革《预算法》。我国预算法没有对预算部门职能、 预算编制程序、 预算内容等做出具体详细的规定，这就导致各部门职能不分，比如财政部及负责预算编制，又要组织各部进行预算执行， 而且财政部内部预算管理部门和其他业务部门职责划分也不明晰， 这就引发了很多问题的出现。
笔者建议应该将预算周期制度写入法律， 明确规定预算编制时间、 各项目要求以及各部门职能和地位，加强预算部门责任明确， 各机关分工负责， 相互制衡，相互配合，协调运转，综合编制各项资金， 将预算编制、 审批、执行、监督以及决算真真正正地落到实处。
甚至可以在人大成立专门小组专门负责预算审议，提高对预算的重视程度，加强监督力度，提高预算效率。我们还可以学习借鉴美国，编制滚动预算。在美国，预算编制机构除了要向国会提交本年度预算草案以外， 还要附上前几年的预算批准数和实际数以及后四个财政年度的预算估计数。
这样有利于将本年度财政预算与过去和将来作比较，使预算更加合理。
五、结论
我国预算制度存在着许多亟待解决的问题。首先也是最重要的是，政府应该端正对预算的态度，把改革预算放到重要的位置。预算
关系国计民生， 各级财政部门和人民代表大会应该本着认真、 负责的
态度，严格编制和审批我国预算草案，而不是敷衍了事，流于形式。其次就是制度上的问题了。
建立一个完整、先进的预算制度并非易事，这不仅需要多年经验的积累、总结，也要积极汲取国外优秀的制度，比如预算公开。
我国可以学习美国等国家， 将预算草案向社会各个团体和民众公开，广泛听取社会意见，让国民参与到预算编制过程中，实现预算透明化、公开化。最后是法律上，我国应该与时俱进，不断完善、健全法律体系。法律应该将预算加以制度化、成文化，从预算编制到审批到执行再到监督各个过程都应该有法律加以规范， 让预算制度得到法律保障。
综上所述，我国的预算周期改革 , “应当按照建立完善的社会主义市场经济体制和公共财政体制的要求 , 以加强预算管理 , 提高预算编制质量和预算管理效率 , 更好实现预算的功能为目标 , 运用标准周期预算理论 , 借鉴西方国家的经验 , 结合我国的具体实际建立适合我
国国情的标准周期预算制度。” ⑥改进和完善我国政府预算周期的根本途径，是建立我国的标准预算周期，科学、合理地规范预算周期各环节，以预算精细化为着力点，提高预算管理水平，实行高效率、高精细度的预算，并且彻底落实预算。
钱峻峰、李建军、潘建壮： 《我国预算问题研究》 ，重庆工商大学学报（社会学版） 2006 第 5 期 48 页
【参考文章】
王加林：《发达国家预算管理与我国预算管理改革的实践》中国财政经济出版社
2006 年版
上海财经大学公共政策研究中心： 《2010 中国财政发展报告：国家预算的管理及
法制化进程》上海财经大学出版社 2010 年版王金秀，陈志勇：《国家预算管理》中国人民大学出版社 2007 年版崔津渡：《标准周期预算管理》中国财政经济出版社 2004 年版于立：《美国财政制度》中国财政经济出版社 1998 年版邵培德：《我国预算年度亟待调整》北京财政研究 1999 年（ 11）
卫生管理制度
1 总则
1.1 为了加强公司的环境卫生管理，创造一个整洁、文明、温馨的购物、办公环境，根据《公共场所卫生管理条例》的要求，特制定本制度。
1.2 集团公司的卫生管理部门设在企管部，并负责将集团公司的卫生区域详细划分到各部室，各分公司所辖区域卫生由分公司客服部负责划分，确保无遗漏。
2 卫生标准
2.1 室内卫生标准
2.1.1 地面、墙面：无灰尘、无纸屑、无痰迹、无泡泡糖等粘合物、无积水，墙角无灰吊、无蜘蛛网。
2.1.2 门、窗、玻璃、镜子、柱子、电梯、楼梯、灯具等，做到明亮、无灰尘、无污迹、无粘合物，特别是玻璃，要求两面明亮。
2.1.3 柜台、货架：清洁干净，货架、柜台底层及周围无乱堆乱放现象、无灰尘、无粘合物，货架顶部、背部和底部干净，不存放杂物和私人物品。
2.1.4 购物车（筐）、直接接触食品的售货工具（包括刀、叉等） ：做到内外洁净，无污垢和粘合物等。购物车（筐）要求每天营业前简单清理，周五全面清理消毒；售货工具要求每天消毒，并做好记录。
2.1.5 商品及包装：商品及外包装清洁无灰尘（外包装破损的或破旧的不得陈列）。
2.1.6 收款台、服务台、办公橱、存包柜：保持清洁、无灰尘，台面和侧面无灰尘、无灰吊和蜘蛛网。桌面上不得乱贴、乱画、乱堆放物品，用具摆放有序且干净，除当班的购物小票收款联外，其它单据不得存放在桌面上。
2.1.7 垃圾桶：桶内外干净，要求营业时间随时清理，不得溢出，每天下班前彻底清理，不得留有垃圾过夜。
2.1.8 窗帘：定期进行清理，要求干净、无污渍。
2.1.9 吊饰：屋顶的吊饰要求无灰尘、无蜘蛛网，短期内不适用的吊饰及时清理彻底。
2.1.10 内、外仓库：半年彻底清理一次，无垃圾、无积尘、无蜘蛛网等。
2.1.11 室内其他附属物及工作用具均以整洁为准，要求无灰尘、无粘合物等污垢。
2.2 室外卫生标准
2.2.1 门前卫生：地面每天班前清理，平时每一小时清理一次，每周四营业结束后有条件的用水冲洗地面（冬季可根据情况适当清理） ，墙面干净且无乱贴乱画。
2.2.2 院落卫生：院内地面卫生全天保洁，果皮箱、消防器械、护栏及配电箱等设施每周清理干净。垃圾池周边卫生清理彻底，不得有垃圾溢出。
2.2.3 绿化区卫生：做到无杂物、无纸屑、无塑料袋等垃圾。
3 清理程序
3.1 室内和门前院落等区域卫生： 每天营业前提前 10 分钟把所管辖区域内卫生清理完毕，营业期间随时保洁。下班后 5-10 分钟清理桌面及卫生区域。
3.2 绿化区卫生：每周彻底清理一遍，随时保持清洁无垃圾。
4 管理考核
4.1 实行百分制考核，每月一次（四个分公司由客服部分别考核、集团职能部室由企管部统一考核）。不符合卫生标准的，超市内每处扣 0.5 分，超市外每处扣 1 分。
4.2 集团坚持定期检查和不定期抽查的方式监督各分公司、部门的卫生工作。每周五为卫生检查日，集团检查结果考核至各分公司，各分公司客服部的检查结果考核至各部门。
4.3 集团公司每年不定期组织卫生大检查活动，活动期间的考核以通知为准。
5 监督考核部门：企管部、分公司客服部。
6 本制度自二 0 xx年九月一日起实施。